“營改增”對財稅體制的影響及其對策建議
作 者：劉尚希 來 源：中國財經報發表日期：2013-06-18
“營改增”看似僅僅涉及兩個稅種，即增值稅擴大范圍和營業稅退出，實際上牽動了整個財稅體制。
從推動科學發展，加快打造中國經濟升級版的要求來看，最好是把屬于全民所有的公共資源、資產也納入中央與地方之間的財權劃分范圍，把稅權、費權、產權作為完整財權綜合考慮，徹底調整中央與地方的財權劃分范圍、劃分方式。這種設想盡管難度大，但改革的紅利也最大。
“營改增”既是轉變發展方式的重大舉措，也是拉開財稅改革序幕的抓手
增值稅和營業稅覆蓋了我國除農業生產以外的所有行業和企業，營業稅改征增值稅，其產生的影響不只是繳納營業稅的行業和企業，而且包括了繳納增值稅的行業和企業，因為其外購服務也會由于有了增值稅發票而納入進項稅的抵扣范圍。從產業、企業來看，“營改增”的影響是全局性的也是長期性的，其產生的“連環減稅效應”和“創新激勵效應”，有利于二、三產業融合與創新，是促進結構調整和加快發展方式轉變的重大舉措。隨著今年8月1日之后按行業逐步在全國推開，營改增的影響會隨之擴大。
“營改增”看似僅僅涉及兩個稅種，即增值稅擴大范圍和營業稅退出，實際上牽動了整個財稅體制。從改革的角度觀察，營改增是拉開整個財稅改革大幕的抓手，將帶動整個財稅體制改革。
一是推動稅制改革。我國現有19個稅種，如果營業稅徹底退出，那意味著我國的稅種減為18個，增值稅將覆蓋所有的行業和企業。增值稅取代營業稅，將使整個稅制更加適應發展的要求。這體現在：第一，進一步簡化了稅制。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》針對稅制改革明確提出了“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，這些年來的稅制改革一直都是依照這個原則展開。“營改增”顯然是進一步簡化了我國的現行稅制，終結了貨物與服務實行不同稅收制度的歷史。第二，進一步強化了稅制中性。稅制中性原則是1994年稅制改革時就提出并堅守的一條重要原則。所謂稅制中性，就是讓稅制對市場產生的扭曲性影響盡可能降到最低，為市場平等競爭創造條件。例如，2008年實現內外資企業所得稅合并，使我國稅制的中性化邁進了一步，促進了內外資企業的平等競爭。增值稅較之于營業稅，是一個具有明顯中性特征的稅種，目前在150多個國家實行。擴大增值稅的范圍，也就擴大了稅制中性的領域，增強了整個稅制的中性化，減少了對市場造成的扭曲。第三，有利于稅收征管。一方面是稅種減少，增值稅與營業稅并存導致的征管復雜性程度降低。一般而言，稅種越多，征管就越是復雜。這對降低征管成本也有明顯的作用。另一方面是增值稅的內在抵扣鏈條更加完整，減少了增值稅的漏洞，使銷項稅的抵扣變得更簡單明了，在一定程度上可強化征管，減少稅收流失。
二是帶動財政體制改革。增值稅和營業稅都是中央地方共享稅，只不過共享分稅方式不同。國內增值稅是按照比例分稅，75%歸中央，25%屬地方，進口貨物的增值稅全部歸中央；而營業稅則是按照稅目分稅，鐵道、中央金融保險企業的營業稅歸中央，其他的營業稅全部歸地方，成為地方的重要財權和財力來源。從當前的稅收收入結構來看，增值稅是我國的第一大稅種，營業稅是僅次于企業所得稅的第三大稅種。營業稅在地方收入（不含地方土地出讓、兩權價款等沒有納入現行分稅制體制的收入，以及中央轉移支付收入）中的比重一般占到40%，是地方一般預算收入的重要來源。為了不影響地方利益，在沒有調整體制的條件下，當前“營改增”試點過程中采取的解決辦法是原來歸地方的營業稅改征增值稅之后依然入地方庫，中央不參與因試點所帶來的增值稅增量的分成。不言而喻，隨著營業稅的全面退出，中央與地方之間財權的重新劃分就將浮出水面。這意味著1994年財稅改革打造的中央地方分稅框架必須作出重大調整。財政體制是事權、財權與財力三要素組合構成的一種基礎性制度安排，“營改增”引發的改革效應，恐怕不只是財權，而將涉及財政體制三要素的重新匹配組合。
借“營改增”之機，拓展中央與地方財政關系改革
如果“營改增”在全國全面推行，那么，中央與地方財政關系應當如何改革？是就稅論稅，打造一個地方主體稅種來解決地方營改增之后主體稅種缺位的問題，還是把分稅納入整個中央與地方財政關系框架來設計？不同的設想，有不同的路徑，其難易程度與改革效果也是各不相同的。大致可以有五種設想來化解“營改增”引發的財政體制問題。
一是繼續沿用試點時采用的辦法，原來征收營業稅范圍內產生的增值稅繼續繳入地方庫，歸地方收入。其優點是現行的分稅格局可以基本不動，省去了中央地方利益調整導致的諸多麻煩。但具體操作上會相當繁瑣，容易混庫，更重要的是將會對地方政府行為產生不確定性影響。顯然，這種辦法的負面作用很大，進一步扭曲中央與地方財政關系。
二是對增值稅的分享比例進行調整，中央的增值稅分享比例下調，地方的分享比例上調，具體比例依據測算數據來確定，以不影響地方既得利益為基本原則。其優點是影響面小，僅僅涉及一個稅種的分享比例調整。增值稅主要來自生產環節，擴大地方分享比例，無疑將會強化地方政府的投資動機。在投資與消費嚴重失衡的條件下，這種制度安排會產生火上澆油的效果。這與調整經濟結構和轉變發展方式的要求是相悖的。
三是增值稅的分享比例保持不變，或在調整的同時，對其他共享稅種同時進行調整，例如在企業所得稅、個人所得稅中擴大地方的分享比例。也可以統籌考慮各個稅種，重新劃分中央與地方的財權，重新設定中央稅與地方稅。這需要評價各個稅種對地方行為動機、對中央收入以及對當前調結構、轉方式的影響來綜合權衡。涉及面廣，改革難度較大。其優點是在保持中央與地方財政關系基本框架穩定的條件下，可以一并解決老體制的一些遺留問題，例如稅收返還一并取消。這是在其他稅種不進行改革條件下作出的一種選擇，意味著稅制結構的缺陷難以利用這個機會矯正。
四是實行“營改增”的同時，對其他稅種一并改革，據此再考慮財權劃分。如消費稅、資源稅、環境稅、房產稅等都有改革的空間和增收的潛力。進一步完善整個稅制，調整中央與地方之間的財權劃分才有扎實的基礎。稅制改革與財權劃分改革同時進行，用一攬子方案解決稅制和財政體制中不適應經濟社會發展新階段的比較突出的矛盾和問題。其優點是避免了改革的碎片化，減少改革的陣痛時間。但需要精心設計，并有決心和信心承受改革的風險壓力。
五是把屬于全民所有的公共資源、資產也納入中央與地方之間的財權劃分范圍，把稅權、費權、產權作為完整財權綜合考慮，徹底調整中央與地方的財權劃分范圍、劃分方式。同時，對中央與地方事權劃分也進行調整，使廣義財權、事權的劃分改革同步推進。這涉及行政體制改革、公有制下的產權制度改革等重大問題，涉及面更寬、難度更大。其優點是改革的系統性、協調性、可持續性更強，可以化解諸多深層次的矛盾和問題，放大改革的紅利。
上述五個方面的設想，其難度、復雜性是逐步遞增的，如何抉擇，取決于改革的膽識與決心。從推動科學發展，加快打造中國經濟升級版的要求來看，最好是采取第五個設想，盡管難度大，但改革的紅利也最大。而且，包括“營改增”在內的稅制改革、事權劃分改革、公共產權收益制度改革已經迫在眉睫，已經難以拖延。不如利用“營改增”這個機會，實行一攬子改革，使財稅改革全面推進，這樣也避免了改革碎片化的風險。
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