人大代表建議組建國家金融監(jiān)管總局或審慎監(jiān)管局
作 者：王爾德 來 源： 21世紀經濟報道發(fā)表日期：2016-03-10
建議組建國家金融監(jiān)管總局或審慎監(jiān)管局
十八屆五中全會明確提出，“改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”。
我國初步形成了以國有控股金融企業(yè)為主，銀行、證券、保險和其他非銀行金融機構相結合的金融體系，并形成了由 “一行三會”所構成、以機構監(jiān)管為特征、以合規(guī)監(jiān)管為重點的分業(yè)監(jiān)管體制。但隨著金融體系的深刻變化，目前這種管理體制已經不適應金融市場的需求。
對此，全國人大代表、全國人大財經委副主任尹中卿建議，統(tǒng)籌修改《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《證券投資基金法》《保險法》《信托法》《反洗錢法》等金融法律和有關行政法規(guī)、司法解釋，加快制定《期貨交易法》《金融控股公司法》《金融消費者保護法》等法律，撤銷全國人大常委會《關于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責的決定》，加快推進互聯(lián)網金融立法，改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架和監(jiān)管制度。
“在完善監(jiān)管框架基礎上，只有協(xié)調配套推進多重改革如國企改革、行政管理體制改革、法制建設，才能達到提升金融監(jiān)管體制、確保金融穩(wěn)定、防范金融風險、促進經濟發(fā)展的目標。”尹中卿強調。
金融體系發(fā)生六大變化
《21世紀》：近年來，隨著金融改革和創(chuàng)新力度不斷加大，我國金融體系發(fā)生了哪些深刻變化？
尹中卿：首先，金融機構“跨行業(yè)”越來越多。隨著金融業(yè)務相互滲透，金融機構經營日益綜合化、多元化，削弱了分業(yè)監(jiān)管的基礎。
其次，金融產品“跨領域”越來越多。跨越銀行、證券、保險的跨界新產品如保險代理、證券質押、保證金賬戶、投資連結保險等不斷涌現(xiàn)，金融衍生產品不斷創(chuàng)新，產品結構體系越來越復雜，金融服務邊界日漸模糊。
第三，金融業(yè)務“跨市場”越來越多。新興金融業(yè)態(tài)爆發(fā)式增長，股市、債市、匯市、房市相互貫通，大宗商品市場、貨幣市場、資本市場相互交織，現(xiàn)貨市場、期貨市場、期權市場相互影響。
第四，互聯(lián)網金融“跨平臺”越來越多。隨著電子信息技術特別是移動互聯(lián)網技術的快速發(fā)展，傳統(tǒng)金融業(yè)務和線下產品在互聯(lián)網上迅速推廣，新工具、新平臺、新模式不斷涌現(xiàn)，金融交易趨向電子化。
第五，地方金融“跨區(qū)域”越來越多。城市商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用社、農村金融互助組織在改制過程中重新煥發(fā)生機，多層次的金融體系正在逐漸形成；
此外，金融市場“跨國界”越來越多。全球貿易、投資、貨幣、資本流動格局發(fā)生重大變化，金融機構活動日益國際化，世界各國特別是主要國家金融變動對我國的影響加大。
金融體系的變化對分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。近年來頻繁顯露的局部風險特別是瞬間錢荒、股市大起大落、匯市劇烈波動、大規(guī)模金融詐騙表明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應我國金融業(yè)和金融市場發(fā)展的體制性矛盾。
適當擴大中國人民銀行職能
《21世紀》：你認為，應如何改革金融監(jiān)管框架？
尹中卿：我國長期以來實行分業(yè)監(jiān)管框架，“一行三會”及其派出機構之間職責不清、監(jiān)管標準難以統(tǒng)一規(guī)范，相互之間的信息交流、資源共享、協(xié)調合作存在很多問題，既容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，也容易產生重復監(jiān)管，更容易出現(xiàn)相互爭權，或是推諉扯皮的現(xiàn)象，監(jiān)管成本高但效率不高，并且為監(jiān)管套利留下空間。
為了應對金融跨界融合、混業(yè)經營趨勢，迫切需要改革并完善現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架，從分業(yè)監(jiān)管轉向綜合監(jiān)管，明確監(jiān)管職責，構建貨幣政策與審慎監(jiān)管相協(xié)調的金融管理體制。
首先，適當擴大中國人民銀行職能。從法律上加強金融宏觀審慎管理制度建設，在保留“制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定”之外，賦予中國人民銀行“負責宏觀審慎政策制定、執(zhí)行”，“對系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施監(jiān)管”和“負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計”等職能。將目前“三會”部分機構及其人員轉入中國人民銀行，充實調整宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的有關工作。
其次，合并“三會”及其省級派出機構。合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會及其省級派出機構，組建直屬國務院的國家金融監(jiān)管總局或者審慎監(jiān)管局，承擔系統(tǒng)重要性金融機構以外的微觀審慎監(jiān)管。同時，集中“一行三會”中投資者保護和消費者權益保護力量，組建獨立的金融行為監(jiān)管局，負責行為監(jiān)管、金融消費者和中小投資者保護職責。
再者，健全地方金融監(jiān)管體制。按照現(xiàn)行監(jiān)管框架，保監(jiān)會設到省級，證監(jiān)會設到省級或地市級，銀監(jiān)會設到地市級（部分在縣設監(jiān)管組）。全國31個省級、200多個地級以上城市、多數(shù)縣級政府都成立了金融協(xié)調或服務機構。為了發(fā)揮中央與地方兩個積極性，迫切需要合理劃分中央與地方金融監(jiān)管職權，賦予地方政府監(jiān)管職責，將“三會”派駐省級以下分支機構與地方政府金融協(xié)調或服務機構合并，成立地方政府金融行為監(jiān)管局，形成以省級政府領導為主的雙重領導體制，對不跨省經營的各類金融或準金融機構及其行為進行監(jiān)管。同時加強中央金融監(jiān)管機構對地方指導，提高地方政府監(jiān)管能力，在源頭和終端確保跨地區(qū)無縫監(jiān)管。
同時，成立國家金融穩(wěn)定與監(jiān)督管理委員會。成員不僅包括中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局或審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局、國家外匯管理局，還應該包括國家發(fā)改委、財政部、國資委、國家審計署等，委員會主任可以由總理或副總理擔任，辦事機構隸屬國務院辦公廳。金融監(jiān)管協(xié)調不僅包括金融領域，也應該涉及到財稅體制改革、投融資體制改革和國有企業(yè)改革。
從機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管
《21世紀》：那么如何進一步完善金融監(jiān)管模式？
尹中卿：在傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管體制中，主要采取機構監(jiān)管模式，也就是按照不同金融機構類型劃分金融監(jiān)管對象，不同的金融對象由不同的監(jiān)管機構管理。隨著金融業(yè)務界限日趨模糊以及不同金融機構功能一體化，就需要加強統(tǒng)籌協(xié)調，建立針對各類金融行為的功能監(jiān)管和切實保護金融消費者合法權益的行為監(jiān)管框架，從機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管。
首先，建立以資本約束為核心的審慎監(jiān)管體系。從法律上完善國有金融資本管理制度。依據(jù)金融體系的基本功能劃分監(jiān)管對象，實施跨產品、跨行業(yè)、跨市場監(jiān)管。通過法律規(guī)定，把新產品、新業(yè)務、新行為及時納入到金融監(jiān)管體系之中，強化交叉性、跨市場金融產品風險監(jiān)測和監(jiān)管協(xié)調，實現(xiàn)新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)管全覆蓋。
其次，割斷監(jiān)管機構與市場主體和中介組織的臍帶。從法律上明確市場主體和中介組織的地位，強化市場的決定性作用，明確行政監(jiān)管與自律管理之間的職責劃分。進一步強化金融企業(yè)的法律地位，對證券、期貨、黃金、外匯、產權等交易場所和服務機構進行公司化改造，對銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)等行業(yè)協(xié)會組織進行會員制改造，完善市場主體自律管理的法律框架。嚴格防止無序建立交易平臺或割裂交易市場的行為，堅決取締違規(guī)設立的各類交易場所。
第三，統(tǒng)籌對系統(tǒng)性金融機構和金融基礎設施的監(jiān)管。從法律上構建金融控股公司監(jiān)管制度框架，加強對系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股母公司和集團的監(jiān)管。統(tǒng)籌對支付系統(tǒng)、清算機構、金融資產登記托管機構等重要金融基礎設施的監(jiān)管。建立覆蓋所有金融機構、金融控股公司、金融基礎設施、各類投融資行為、互聯(lián)網金融、跨境金融交易的綜合統(tǒng)計、風險監(jiān)測和管理體系，構建大數(shù)據(jù)征信體系和多層次政府體系。
《21世紀》：這也會導致金融監(jiān)管重心發(fā)生重大變化。
尹中卿：我國傳統(tǒng)上一直比較重視對金融機構的行政審批、合規(guī)性監(jiān)管，對金融機構風險監(jiān)管、市場退出缺乏明確而嚴格的規(guī)定。隨著金融市場迅速發(fā)展和金融創(chuàng)新產品日益增加，需要通過修改法律創(chuàng)新監(jiān)管方式，明確風險防范處置責任，從合規(guī)監(jiān)管轉向過程控制和風險監(jiān)管，實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋。
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