交叉性金融監管破題：構建聯合準入制
作 者：章文貢 來 源：第一財經日報發表日期：2013-08-09
在金融創新的羽翼下，以理財產品為代表的交叉性金融產品開始迅速增長。這種變化在為今后推進混業經營埋下伏筆的同時，亦可能埋下了風險的種子。
正是注意到了這種風險，央行在近期發布的《2013金融穩定報告》中就提醒，加強對理財產品等交叉性金融業務的風險監測。“防范風險交叉傳遞，切實守住不發生系統性、區域性金融風險的底線。”
7月初，國務院辦公廳下發的《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》還要求各金融機構對于跨市場、跨行業經營帶來的交叉金融風險以及民間融資、非法集資、國際資本流動等外部風險要提高警惕。
交叉性金融業務涉及多種金融工具，體現金融機構和投資者之間復雜的權利義務關系，蘊藏著跨機構、跨市場和跨境風險。對跨行業交叉性金融業務風險的控制不僅需要銀行、證券公司、保險公司等內部建立科學的風險控制機制，更需要有效的外部監管機制與之相配合。
而當前中國的金融業是典型的分業監管模式。在這種監管模式下，交叉性金融產品出現爆炸式增長后，“監管真空”和“過度監管”并存的問題開始凸顯。
交叉性金融產品爆發
今年6月末，銀監會業務創新監管協作部主任王巖岫透露的數據顯示，截至5月末，銀行理財產品規模達9.8萬億元。而還僅僅是5個月前的2012年末，理財產品余額為7.1萬億元。短短5個月的時間，理財產品余額就增加了2.7萬億元。同期，新增人民幣貸款規模僅有4.2萬億元，理財產品規模之大由此可見一斑。
規模龐大的理財產品在宣告金融行業迎接資產管理時代的同時，也宣告了交叉性金融產品大爆炸的開始。但這種金融創新的背后，也蘊藏了巨大的風險。
“理財產品快速發展，蘊藏潛在風險。”央行在其《2013金融穩定報告》中就稱，在投資和融資雙重需求的推動下，以理財產品為代表的交叉性金融產品加速發展。
理財產品之所以被認為是交叉性金融產品，主要原因在于，目前的理財產品運作模式具有跨行業、跨市場的典型特征。
具體來看，央行認為，一些信托公司、證券公司作為商業銀行的“通道”，將銀行理財資金投資于證券市場和產業市場。理財產品在一定程度上改變了融資過度依賴銀行體系的情況，滿足了實體經濟的部分融資需求，但也蘊藏一定風險：部分產品“走樣”成為信貸替代產品，一些理財資金投向限制行業和領域，規避宏觀調控和金融監管。
其實，除了銀行端之外，從證券、保險端觀察，這種跨行業、跨市場的情況亦大量出現。以證券公司為例，央行就提醒，證券公司盈利模式有所改善，交叉性金融產品潛在風險應予以關注。“截至2012年末，證券公司受托管理資金為1.89萬億元，較年初的2819億元增長近6倍。證券公司創新業務推出時間較短，設計機制相對復雜，涉及銀行和信托等多類機構，潛藏的跨市場、跨行業風險需要密切關注。”
“聯合準入制”
與交叉性金融產品大爆炸，跨行業、跨市場特征形成鮮明對比的是，中國典型的分業監管模式：銀行、證券、保險分屬銀監會、證監會、保監會監管。
這意味著，盡管綜合經營的閘門并未打開，但交叉性金融產品的出現，已在很大程度上沖擊了分業經營的格局。從某種意義上來說，交叉性金融產品的爆發是下一步金融業綜合經營的預演。
客觀來看，這些交叉性金融產品的爆發極大地豐富了百姓理財和投資渠道，但與此同時，這些交叉性金融產品的出現，也給監管帶來了極大的難題。
針對這種情況，今年3月，央行沈陽分行行長王順就建議，應對交叉性金融產品創新實行“聯合準入制”。王順表示，為規范金融產品創新，有關部門已分別或聯合采取過一些措施，包括要求金融機構加強宣傳，保障購買人的知情權；視風險情況收緊或叫停業務，如2012年最后一天緊急收緊和叫停信托和政府融資平臺合作；增強監管標準，增加檢查頻率；加強金融消費者保護等。
但要從根子上解決問題，關鍵是要把好第一道關口即“準入關”。王順就建議稱，面對越來越多的交叉性金融產品創新，當務之急是要建立“聯合準入制”。
原因在于，考慮到很多創新產品行業屬性模糊，需要監管部門加強合作。此外，交叉性必然增加關聯性、系統性，鑒于人民銀行的最后貸款人地位和在系統性金融風險防范中的重要作用，因此需要人民銀行參與審核，從宏觀審慎管理角度防范系統性風險。
在具體的組織形式上，王順認為，應由人民銀行、銀監會、證監會、保監會成立“交叉性金融產品創新聯合準入委員會”，實行“聯合準入制”。人民銀行為牽頭部門。“聯合準入制”的宗旨是樹立“以聯合準入來引導交叉創新”的監管理念。其職責是防范金融產品創新中的系統性風險。
其主要任務包括：一是對交叉性金融產品的引進和自主創新進行評估、鑒定、識別，予以聯合準入。二是要求金融機構對經準入的交叉性創新產品在指定媒體公告，更充分地提示金融風險。三是組織力量，對市場上已有的金融創新產品進行分類，將其中具有交叉性、混合性、系統性的挑出來，加強監測、研究和信息共享，把握交叉性金融產品的創新規律和風險特點，制定后續監管措施。
順應綜合經營趨勢
中國銀行的一份研究報告稱，目前，我國實行分業監管制度，銀監會、證監會和保監會分別負責銀行、證券和保險的監管，金融業實現綜合經營后，并表監管成為監管者監管綜合經營機構的主要方式。
該研究報告解釋稱，例如，銀監會不僅要監管銀行的銀行業務，還要對其非銀行業務和機構負有一定的監管責任，監管交叉的問題突出。由于各個監管機構的監管標準、要求、手段和工具等不完全一致，因此，大型金融機構普遍感到監管負擔較重。
而對于監管真空，央行在其發布的報告中也稱，當前缺乏對金融控股公司整體風險負責任的監管主體，分業監管存在差異，在交叉環節和集團內部可能出現監管盲點和不協調，產生資本重復計算和混用、資本套利、杠桿率高、不當關聯交易、風險集中度過高等問題。
“目前，我國的金融監管以防范本行業和單一機構風險為目標，對金融行業相互關聯可能引發的跨行業、跨市場風險監管不足。”去年，央行發布的一個報告就稱，需要一個具有宏觀審慎管理能力的部門，從金融體系的整體而不是分行業角度考慮，將綜合經營金融機構納入統一的監管范圍。
事實上，金融危機之后，由于綜合經營的機構表現穩健，綜合經營被視為金融業發展的方向。
“綜合經營能使銀行具有更強的抗周期性、更為持續的利潤增長能力。”一位國有大行戰略管理部人士表示，綜合經營使銀行具有更均衡的業務組合，這些業務各具有不同的周期波動特征和不同的相關性。
國際對比來看，金融危機之后，世界各國均普遍加強了央行在整個宏觀審慎框架中的作用。以美國為例，根據《多德·弗蘭克法案》，2009年，美聯儲設立大型機構監管協調委員會，管理和監督最具系統重要性的金融機構。
因此有學者提出，可將銀監會與證監會、保監會一起組成國家金融業監督管理總局，負責對銀行業、保險業、證券業實施統一監管，同時對“影子銀行”進行規范管理，受理和查處金融業違法行為，整頓規范金融市場。
瑞穗證劵亞洲公司董事總經理、首席經濟學家沈建光此前則在其文章中建議，在目前條件下，三會的分設還是必要的，但需要人民銀行的協調，整合監管資源以進行更高層次的宏觀審慎混業監管，達到監管的規模經濟和范圍經濟來降低監管成本。“人民銀行雖屬于國務院組成部門，但地位應該大大提高，并有協調銀監會、證監會和保監會的職能。”
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