發改委醞釀新型城鎮化 戶改幾乎遭所有市長反對(2)

作 者：未知 來 源：財經國家周刊發表日期：2012-08-21

        國家城鎮化專題調研組在全國不同城市調研發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

         從2001年戶改文件下發，到2011年國務院文件《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任邱愛軍告訴《財經國家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤。

        在現行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農業人口。在李鐵看來，地方政府不愿意改革，還有深刻的經濟原因。最顯著的就是目前都面臨財政壓力。要推進新型城鎮化，最重要的是重塑地方財源。地方政府財政收入來源目前有三個：一是土地出讓，二是地方債務，三是金融貸款。其中土地出讓金是最重要的財源，在某些城市通常占財政超50%以上。為保證這一主體財源，地方政府熱衷于將城市越擴越大，以便有更多土地可以用來招商引資和出讓獲利。然而，這種城市化的發展模式也存在一個嚴重弊端，就是在城市越來越大的同時，整個基礎設施和社會公共服務的供給壓力也相應增大。

        土地學會副理事長黃小虎認為，所謂土地財政，實質上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發展的發展方式。形象地說，就是“寅吃卯糧”。目前，隨著中央調控房價，以及住房限購政策的實施，土地出讓收入增長的預期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對工業投資的力度。在李鐵看來，此舉短期看 對于提振經濟有益，但長期負面作用卻也明顯，因為同時還得吸引大量人口來就業，就會增加更多的公共收入負擔。“這將是未來所有城市都將出現的一個問題。”

         土地切入點

        中國城鎮化率快速提升是強力低成本推進的結果，目前的城鎮化進程是一個典型的粗放型模式。這種低成本體現在勞動力成本低、土地成本低、公共服務質量低、基礎設施建設低等方面。黃小虎認為，城市土地外延擴張、利用粗放，與現行征地制度有直接關系。城鎮發展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎設施建設資金，開發商則獲取土地增值收益，實現暴利，而擁有土地所有權的農民卻不能平等分享土地增值收益。現行征地制度加劇了政府的短期行為，導致城市用地的粗放利用，并加劇了社會矛盾。正因如此，專家的普遍共識是如果將“以人為本”確立為新型城鎮化的方向和原則，改變現行征地制度迫在眉睫。這已經引起了決策層的重視。《財經國家周刊》記者了解到，上述極有可能在十八大后推進的城鎮化改革建議案中，除了強調積極穩妥推進戶籍制度改革，加快農民工市民化進程，推進城鎮行政管理體制改革外，加快土地制度改革也被放在了顯著的位置。

       土地制度改革一個可期的方向，首先是完善征地制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。同時完善農村集體土地征收辦法，提高農民在土地增值中的分配比例，規范政府的征地行為等等。此外，允許農民或集體經濟組織在符合規劃的前提下，利用自有集體建設用地使用權，以出租、入股、委托經營等方式參與城鎮經營型項目的開發；制定集體建設用地流轉收益分配辦法，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配比例，等等，也是近年來備受業界關注的改革熱點。李鐵指出，征地制度改革就是要提高農村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進入農民自己的口袋。