可將全面“營改增”視為“第二次分稅制”改革
作 者：王麗娟 來 源：中國經濟時報發表日期：2016-05-11
在剛剛過去的五一勞動節，全國人民除了享受到了三天假期外，還迎來了中國稅收史上的一件大事——營業稅改征增值稅試點在全國范圍內的全面推開。這標志著我國實行２２年的流轉稅將從二元主體稅制轉變成統一稅制，營業稅正式退出歷史舞臺。
增值稅是我國第一大稅種，屬于中央和地方共享稅種，按７５％與２５％征收；營業稅屬于地方稅種，為地方財政收入的主要來源。營改增全面實施后，地方政府將失去營業稅這一主體稅種，中央和地方政府如何劃分增值稅收入成為各界矚目的焦點。
為此，國務院近日發布《關于印發全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（以下簡稱《通知》）指出，中央與地方增值稅收入劃分既要保障地方既有財力，不影響地方財政平穩運行，又要保持目前中央和地方財力大體“五五”格局；同時要注重調動地方積極性，適當提高地方按稅收繳納地分享增值稅的比例，以調動地方發展經濟和培植財源的積極性，緩解當前經濟下行壓力。圍繞如何認識《通知》內容，中國經濟時報記者專訪了國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張俊偉，對此展開解讀。
重大意義堪稱“第二次分稅制改革”
中國經濟時報：如何認識這次改革的背景和重大意義？
張俊偉：這次調整中央和地方增值稅收入劃分比例，大背景是營業稅自今年５月１日后退出歷史舞臺。１９９４年的工商稅制改革，一項重要內容就是引入了以增值稅為主體的流轉稅制度。和傳統的銷售稅相比，增值稅僅對生產經營環節的增加值征稅。因為避免了重復征稅，增值稅的引入有利于深化社會分工，有利于優化資源配置。限于當時的條件，我們采取了折中的辦法，在第二產業（如制造業）全面推廣增值稅，而在第三產業則繼續沿用營業稅。并且，在進行“分稅制”設計時，有關部門把增值稅列為共享稅，由國家稅務總局系統征收（具體的分成比例為：中央政府分享７５％，地方分享２５％）；營業稅則列為地方稅，全部留歸地方以確保地方政府財力，營業稅也由地方稅務局系統負責征收。這樣就形成了增值稅和營業稅并行的稅制格局。
２０１２年以后，我國開始探索“營改增”改革，也就是說，要把服務業繳納的營業稅逐步轉換為增值稅。特別是今年５月１日后，隨著“營改增”范圍擴大到房地產、金融、建筑、生活服務等行業，增值稅實現了對服務業的全覆蓋，原來的營業稅收入也全部改由國家稅務總局負責征收。這兩種收入混同在國庫里，根本分不清你我，原來那種基于增值稅和營業稅的區分劃分中央和地方政府收入的方法自然也難以為繼。《通知》就調整中央和地方增值稅收入劃分做出部署，就是順應形勢發展之舉。
在１９９４年推出“分稅制”改革后，中央曾根據形勢發展的需要，多次圍繞特定稅收收入調整分成比例。例如，調整證券印花稅，把中央地方分成比例由五五分成改為中央分９７％，地方分３％；今年又調整為中央稅收。調整所得稅分成比例，把企業所得稅由按行政隸屬分改為中央和地方按比例分，個人所得稅由地方稅改為共享稅，兩稅的分享比例都為中央分享５５％，地方分享４５％。
上述調整所涉及的稅收收入占稅收的比重相對都較低。反過來，增值稅、營業稅是我國主體稅種，這次“營改增”全面推開后，增值稅占我國稅收收入的４０％以上，是名副其實的主體稅種。對其收入進行劃分，其意義顯然十分重大，稱其為“第二次分稅制”改革，一點都不過分。
兼顧東、中、西部利益關系
中國經濟時報：這次改革主要有哪些內容？
張俊偉：這次調整增值稅收入劃分比例的基本精神是：在保持現有財力格局不變的原則下，調動地方政府積極性，兼顧好東、中、西部利益關系。
首先是要保持現有財力格局保持不變，這也是調動地方政府積極性的要求。回顧改革開放以來的歷史，我國中央和地方分配關系的調整都伴隨著二者財力關系的“此消彼長”。如上世紀八十年代中期的“分灶吃飯”，貫徹的就是“放權讓利”的基本思想。結果，無論是財政收入占ＧＤＰ的比重，還是中央財政占財政總收入的比重都出現持續下滑的趨勢，最后甚至影響到政府有效履行職能、影響到宏觀調控的實施。１９９４年的分稅制改革，則通過工商稅制改革，通過按稅種劃分收入的辦法，扭轉了中央政府財政收入占財政收入比重持續下降的局面。分稅制改革的一個設想，是將中央財政收入占比提高到５５％左右。對于該比例是否合適，雖然有爭論，觀點也不一致，但很顯然，繼續顯著提高或降低該比例難度都很大。因此，這次調整增值稅收入分成比例沿襲了既有的收入分成格局，也就是“保持目前中央和地方財力大體‘五五’格局”。這是一種穩妥的、爭議較小的辦法。
其次，是調整增值稅收入劃分比例。主要內容包括：一是把所有行業企業繳納的增值稅全部納入中央和地方共享范圍；二是明確中央和地方對增值稅收入五五分成。通知明確：中央分享增值稅的５０％，地方按稅收繳納地分享增值稅的５０％；三是承認地方既得利益，盡量減少改革震蕩。通知明確提出：以２０１４年為基數核定中央返還和地方上繳基數。中央上劃收入通過稅收返還方式給地方，以確保地方既有財力不變。四是把新增收入用于對欠發達地區的轉移支付。通知明確提出：調整中央和地方收入劃分比例之后，中央集中的收入增量將通過均衡性轉移支付分配給地方，主要用于加大對欠發達地區的支持力度，推進基本公共服務均等化。可以預計，中西部地區將是這次調整收入劃分的直接受益方。
推進中央地方事權責任尚需過程
中國經濟時報：《通知》一方面提到要“保持現有財力格局不變”，另一方面又提到要“加大對欠發達地區的支持力度”。對這一點該如何理解呢？
張俊偉：“保持現有財力格局不變”是總體要求。但具體到不同地區而言，中央和地方的分成比例還是有變化的。個別地區收入分成比例出現下降也是難免的。舉例來說，假定有個省級地區第三產業的比重遠遠超過全國平均水平。那么，按照原來的收入分享辦法，第三產業繳納營業稅全部留歸地方，第二產業繳納的增值稅雖然７５％要上繳給中央，但由于第二產業占比明顯偏低，綜合算下來，實際留歸地方的收入總量占其總稅收的比重相對較高。現在營業稅已全部改為增值稅，再按照新的分成標準進行收入劃分，這些地區必然會出現實際收入分享比例下降的局面。中央政府從上述地區分享收入的增加，則構成了對欠發達地區的轉移支付的財力新來源。所以，兩者是不矛盾的。
換個角度說，通過這次調整收入劃分，有助于扭轉特大城市、大城市在財力分配上“吃偏飯”的局面。這對于進一步均衡財力，推動優化經濟和產業布局，縮小城鄉差距、地區差距具有十分重要的意義。
中國經濟時報：這次調整中央與地方增值稅收入劃分比例，《通知》稱其為“過渡方案”。對此應如何理解？
張俊偉：全面推行“營改增”的影響，用“一石激起千層浪”來形容是最恰當不過了。全面推開營改增試點后，營業稅退出歷史舞臺，地方政府失去了主體稅種，從而把地方收入體系建設提高到了歷史高度；另一方面，全面推開“營改增”試點后，現行增值稅制度存在的稅率過多等問題也凸顯出來，需要采取措施予以解決。上述兩方面的進展，不僅會影響到政府的收入總量，也會影響到政府間收入劃分的比例。
從更廣闊的背景考察，我國當前正處在由“中、上等收入國家”向“高收入國家”跨越的關鍵時期，產業結構變動劇烈，政府職能和政府履職方式變化深刻，對優化政府間收入比例也提出了新的要求。這就決定了優化政府間財力劃分是一個持續的、漸進的過程。從長期角度看，目前調整中央和地方增值稅收入劃分比例，只不過是上述優化政府間收入分配努力中的一個環節而已。正是因為清醒地認識到目前我國稅制改革未完全到位，推進中央和地方事權和支出責任劃分改革還有一個過程，《通知》才明確將調整中央和地方增值稅收入劃分的方法稱為“過渡方案”。
中國經濟時報：這次改革還有什么特點？
張俊偉：當前，我國政府的規模和職責遠遠超過上世紀九十年代，調整政府財力分配，很可能會對政府履行職責產生直接沖擊。特別是在當前經濟運行下行壓力巨大、政府債務風險居高不下的背景下推動改革，稍有不慎就有可能引發大的動蕩。這次改革承認既有的收入分配格局、著眼于做增量文章，有利于減輕改革震動、推動實現平穩過渡，也體現了中央務實的作風和靈活的態度。
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