人大代表建議組建國家金融監管總局或審慎監管局
作 者：王爾德 來 源： 21世紀經濟報道發表日期：2016-03-10
建議組建國家金融監管總局或審慎監管局
十八屆五中全會明確提出，“改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”。
我國初步形成了以國有控股金融企業為主，銀行、證券、保險和其他非銀行金融機構相結合的金融體系，并形成了由 “一行三會”所構成、以機構監管為特征、以合規監管為重點的分業監管體制。但隨著金融體系的深刻變化，目前這種管理體制已經不適應金融市場的需求。
對此，全國人大代表、全國人大財經委副主任尹中卿建議，統籌修改《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《證券投資基金法》《保險法》《信托法》《反洗錢法》等金融法律和有關行政法規、司法解釋，加快制定《期貨交易法》《金融控股公司法》《金融消費者保護法》等法律，撤銷全國人大常委會《關于中國銀行業監督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監督管理職責的決定》，加快推進互聯網金融立法，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架和監管制度。
“在完善監管框架基礎上，只有協調配套推進多重改革如國企改革、行政管理體制改革、法制建設，才能達到提升金融監管體制、確保金融穩定、防范金融風險、促進經濟發展的目標。”尹中卿強調。
金融體系發生六大變化
《21世紀》：近年來，隨著金融改革和創新力度不斷加大，我國金融體系發生了哪些深刻變化？
尹中卿：首先，金融機構“跨行業”越來越多。隨著金融業務相互滲透，金融機構經營日益綜合化、多元化，削弱了分業監管的基礎。
其次，金融產品“跨領域”越來越多。跨越銀行、證券、保險的跨界新產品如保險代理、證券質押、保證金賬戶、投資連結保險等不斷涌現，金融衍生產品不斷創新，產品結構體系越來越復雜，金融服務邊界日漸模糊。
第三，金融業務“跨市場”越來越多。新興金融業態爆發式增長，股市、債市、匯市、房市相互貫通，大宗商品市場、貨幣市場、資本市場相互交織，現貨市場、期貨市場、期權市場相互影響。
第四，互聯網金融“跨平臺”越來越多。隨著電子信息技術特別是移動互聯網技術的快速發展，傳統金融業務和線下產品在互聯網上迅速推廣，新工具、新平臺、新模式不斷涌現，金融交易趨向電子化。
第五，地方金融“跨區域”越來越多。城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、農村金融互助組織在改制過程中重新煥發生機，多層次的金融體系正在逐漸形成；
此外，金融市場“跨國界”越來越多。全球貿易、投資、貨幣、資本流動格局發生重大變化，金融機構活動日益國際化，世界各國特別是主要國家金融變動對我國的影響加大。
金融體系的變化對分業監管體制帶來重大挑戰。近年來頻繁顯露的局部風險特別是瞬間錢荒、股市大起大落、匯市劇烈波動、大規模金融詐騙表明，現行監管框架存在著不適應我國金融業和金融市場發展的體制性矛盾。
適當擴大中國人民銀行職能
《21世紀》：你認為，應如何改革金融監管框架？
尹中卿：我國長期以來實行分業監管框架，“一行三會”及其派出機構之間職責不清、監管標準難以統一規范，相互之間的信息交流、資源共享、協調合作存在很多問題，既容易出現監管漏洞，也容易產生重復監管，更容易出現相互爭權，或是推諉扯皮的現象，監管成本高但效率不高，并且為監管套利留下空間。
為了應對金融跨界融合、混業經營趨勢，迫切需要改革并完善現有的金融監管框架，從分業監管轉向綜合監管，明確監管職責，構建貨幣政策與審慎監管相協調的金融管理體制。
首先，適當擴大中國人民銀行職能。從法律上加強金融宏觀審慎管理制度建設，在保留“制定和執行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩定”之外，賦予中國人民銀行“負責宏觀審慎政策制定、執行”，“對系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施監管”和“負責金融業綜合統計”等職能。將目前“三會”部分機構及其人員轉入中國人民銀行，充實調整宏觀審慎管理和系統重要性金融機構監管的有關工作。
其次，合并“三會”及其省級派出機構。合并銀監會、證監會、保監會及其省級派出機構，組建直屬國務院的國家金融監管總局或者審慎監管局，承擔系統重要性金融機構以外的微觀審慎監管。同時，集中“一行三會”中投資者保護和消費者權益保護力量，組建獨立的金融行為監管局，負責行為監管、金融消費者和中小投資者保護職責。
再者，健全地方金融監管體制。按照現行監管框架，保監會設到省級，證監會設到省級或地市級，銀監會設到地市級（部分在縣設監管組）。全國31個省級、200多個地級以上城市、多數縣級政府都成立了金融協調或服務機構。為了發揮中央與地方兩個積極性，迫切需要合理劃分中央與地方金融監管職權，賦予地方政府監管職責，將“三會”派駐省級以下分支機構與地方政府金融協調或服務機構合并，成立地方政府金融行為監管局，形成以省級政府領導為主的雙重領導體制，對不跨省經營的各類金融或準金融機構及其行為進行監管。同時加強中央金融監管機構對地方指導，提高地方政府監管能力，在源頭和終端確保跨地區無縫監管。
同時，成立國家金融穩定與監督管理委員會。成員不僅包括中國人民銀行、國家金融監管總局或審慎監管局和行為監管局、國家外匯管理局，還應該包括國家發改委、財政部、國資委、國家審計署等，委員會主任可以由總理或副總理擔任，辦事機構隸屬國務院辦公廳。金融監管協調不僅包括金融領域，也應該涉及到財稅體制改革、投融資體制改革和國有企業改革。
從機構監管轉向功能監管
《21世紀》：那么如何進一步完善金融監管模式？
尹中卿：在傳統分業監管體制中，主要采取機構監管模式，也就是按照不同金融機構類型劃分金融監管對象，不同的金融對象由不同的監管機構管理。隨著金融業務界限日趨模糊以及不同金融機構功能一體化，就需要加強統籌協調，建立針對各類金融行為的功能監管和切實保護金融消費者合法權益的行為監管框架，從機構監管轉向功能監管。
首先，建立以資本約束為核心的審慎監管體系。從法律上完善國有金融資本管理制度。依據金融體系的基本功能劃分監管對象，實施跨產品、跨行業、跨市場監管。通過法律規定，把新產品、新業務、新行為及時納入到金融監管體系之中，強化交叉性、跨市場金融產品風險監測和監管協調，實現新型金融業態監管全覆蓋。
其次，割斷監管機構與市場主體和中介組織的臍帶。從法律上明確市場主體和中介組織的地位，強化市場的決定性作用，明確行政監管與自律管理之間的職責劃分。進一步強化金融企業的法律地位，對證券、期貨、黃金、外匯、產權等交易場所和服務機構進行公司化改造，對銀行業、證券業、期貨業、保險業、信托業等行業協會組織進行會員制改造，完善市場主體自律管理的法律框架。嚴格防止無序建立交易平臺或割裂交易市場的行為，堅決取締違規設立的各類交易場所。
第三，統籌對系統性金融機構和金融基礎設施的監管。從法律上構建金融控股公司監管制度框架，加強對系統重要性金融機構、金融控股母公司和集團的監管。統籌對支付系統、清算機構、金融資產登記托管機構等重要金融基礎設施的監管。建立覆蓋所有金融機構、金融控股公司、金融基礎設施、各類投融資行為、互聯網金融、跨境金融交易的綜合統計、風險監測和管理體系，構建大數據征信體系和多層次政府體系。
《21世紀》：這也會導致金融監管重心發生重大變化。
尹中卿：我國傳統上一直比較重視對金融機構的行政審批、合規性監管，對金融機構風險監管、市場退出缺乏明確而嚴格的規定。隨著金融市場迅速發展和金融創新產品日益增加，需要通過修改法律創新監管方式，明確風險防范處置責任，從合規監管轉向過程控制和風險監管，實現金融風險監管全覆蓋。
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