我國政府會計改革今年可望邁大步
作 者：宮瑩 來 源：中國會計報發表日期：2014-04-25
日前，《國務院關于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》要求，建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，以防范和化解債務風險。意見明確這項工作由財政部牽頭負責。這項最新分工也傳遞出一個信號，我國政府會計改革有望在今年邁出實質性步伐。因為政府綜合財務報告制度的推行，必將倒逼以政府會計準則體系為基礎的政府會計改革，業內人士一致認為，“真正的啟動將要到來”。
建立改革的可持續機制
良好的可持續機制的建立，是改革邁出實質性步伐的基礎。
而機制的建立，則需要考慮到改革的目的以及改革所涉及的各方面重要問題。
在國家機關事務管理局審計室主任王朝旭看來，推行政府綜合財務報告制度有利于解決當前地方政府家底不清、債務負擔重等問題，同時可以起到真實反映地方政府財務狀況、經濟運行成果和經濟責任履行情況的作用，便于合理評價地方政府經營業績并進行相互比較。
通過對政府資產負債表間的橫向、縱向比較，可以對地方政府行政首長的任期經濟責任進行考核評價，而這將比目前簡單用國內生產總值來評價考核地方政府官員的政績更為先進。
另外，將地方政府的資產、負債和凈資產引入衡量考核工作，對改變我國政府績效考核方法、政府評價制度，具有里程碑意義。
而在具體的推進工作中，王朝旭認為相關部門還需建立制度、人才、要素計量評估、監督考評等方面的長效機制。
對此，山東大學管理學院副教授路軍偉建議，從準則到機構，再到政府綜合財務報告制度，政府會計改革的推進都需要建立良性的可持續機制。
“制定規范政府綜合財務報告制度的文件是最基礎的前提，包括要明確政府綜合財務報告的目標、政府會計的核算內容、核算依據、會計信息質量要求等。這些都需要在建立這項制度前進行合理定位和頂層設計。”王朝旭說，改革中還需要配套性地建立政府公共資源的評估平臺和監督考評機制，相關會計人才的綜合素質提升也需要加以重視。
舉一個例子，目前，土地和人才是政府的兩項重要資源，特別是土地，作為近年來地方政府的重要經濟資源，其增值收益在地方財政收入中占有重要比重，而在目前的會計準則中并沒有將其納入核算范疇予以體現。這兩項資源是否需要納入綜合財務報告范圍進行反映，怎么計量、怎么反映，需要在制度上加以明確。而要進行反映，就需要對其進行貨幣化計量，而其合理計量需要一個公共的政府公共資源的評估平臺，評估的準確度和可信度對財務報告的質量至關重要，資源的計量以及財務報告的質量要求則決定了監督機制存在的必要性。
同時，政府會計人才的培養是推行政府綜合財務報告制度的前提。據中國人民大學商學院教授林鋼分析，從實際操作的角度來講，政府綜合財務報告制度的實施比企業財務報告要復雜得多。一方面，企業的級次一般只有兩三個，而政府的級次就多了好幾層；另一方面，政府與政府之間橫向的內部支付如何調整等特殊問題都要比企業財務復雜。因此，政府會計改革的推進一定會對會計人才提出更高的要求。
方案設計需抓住核心問題
政府會計改革的實質性推進，需要一套整體的改革方案來支撐。在路軍偉看來，政府會計準則體系、政府綜合財務報告制度及相關機構的建立是這套方案的三大核心問題。
“政府綜合財務報告制度建立的前提是一套政府或者非營利組織準則體系，這也是業內已經達成共識的。”林鋼說。
2013年，財政部會計司也對政府會計準則體系建立進行了重點調研。對于這套準則體系，有的專家提出建立“概念框架”的模式，但是目前的觀點基本趨向于與企業會計準則相同的模式，也即一個基本準則和若干個具體準則。后者也是比較現實的一種選擇。
同時，林鋼認為，政府會計準則體系的建立需要考慮兩大塊內容，即財務會計準則體系和預算會計準則體系。兩者的會計主體需要各自明確。財務報告會計主體的范圍比預算會計主體的范圍要大得多，包括國有企業、自收自支的事業單位等。而且，在兩套體系下的財務報告準則也有需要考慮的方面，比如收付實現制和權責發生制下兩套報表之間的勾稽關系如何、數據如何核對、財務報表需要披露的信息具體有哪些、財務會計體系下的合并報表和預算會計體系下的匯總報表如何編制等。
林鋼還期望從這套準則體系中看到一些對目前存在問題的解決方案。比如，教育部的預算下撥到高校時，高校是否應該將這筆資金確認為收入。如果確認為預算收入，那就會有重復核算問題；如果不確認收入的話，那從會計核算的角度來看也不好處理。
對于熱點領域和高難度領域的核算，也是業內關心的重點內容。路軍偉舉例說，熱點領域包括地方債、礦產資源等的確認計量，而高難度領域包括政府的政策性承諾、文化文物資產的確認計量等。
另外，在機構設立方面，路軍偉認為，專門的咨詢機構的建立，如政府會計準則委員會，對這項工作的推進有較大的促進作用，該機構能夠起到整合資源、專業咨詢以及溝通平臺的作用。美國聯邦政府會計咨詢委員會、英國財務報告咨詢委員會、法國政府會計準則委員會，都對所在國的政府會計改革起到了重要的推動作用。
目前，財政部會計準則委員會起到的大多是企業相關會計準則制定的咨詢功能。“要想建立政府會計準則制定的咨詢平臺，可以借鑒英、法的做法，單獨設立政府會計準則委員會，也可以借鑒澳大利亞等國經驗，增加財政部會計準則委員會的功能，這兩個方案都可以。”路軍偉說。
而對于政府綜合財務報告制度的推進，路軍偉認為，最重要的問題是公開，這也是其他一切工作的前提。
對于其真正實施，林鋼說：“政府綜合財務報告制度的真正實施至少還需三到五年，必須要留出這段研究、探討的時間，而前提也是業內要統一觀念、齊心合力。”
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