環保法二審稿未提請人大表決 未提及公民環境權
作 者：金煜 來 源：新京報發表日期：2013-07-08
6月29日，環保法草案二審稿未提請人大常委會表決。有接近法工委的人士對媒體表示，草案還將繼續審議。
去年的一審稿，幾乎被負面評價淹沒。盡管二審稿因嚴格限制公益訴訟的主體，被斥“倒退”。但它并不乏亮點：政府負責、公眾參與等，都是新增內容。
這與高層對環境問題的日益重視不無關系。
去年的十八大報告，首提生態文明建設。習近平總書記在不同場合強調，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長，再也不能簡單地以GDP來論英雄等。
此次人大常委會會議閉幕時，全國人大常委會委員長張德江要求，要下工夫把環保法修改好完善好。
相比歷經八審才通過的物權法，專家認為，環保法有“三審過的希望”。媒體報道，有消息稱，環保法草案二審稿近日將在網上公開。通常，一審稿之后的后續草案無需再公開征求意見。
6月27日，環保法二審草案進行分組討論，不少人拿到草案的第一感覺是“眼前一亮”。去年一審草案內容太過溫和，遭到批評。環保部甚至罕見地對此公開了34條意見。其中約有20條意見，被寫進新版草案。
“稿子比一審有進步。”一環保系統官員說，十八大提出生態文明建設，現在是修法甚至大修的最好時候。
關鍵詞 公眾參與
“霧霾帶來”信息公開
“去了又回”：涉及公眾參與的條款在環保部初稿中有體現，一審草案將其刪去。二審稿重新加入，并有了更豐富的內容
和一審相比，新版草案最大亮點是，新增一個章節：環境信息公開和公眾參與。
“過去想都不敢想，甚至會說涉及國家機密。現在有整一章專門講信息公開，這個進步太大了。”全國工商聯環境商會秘書長、原人大環資委副主任駱建華說。
比如PM2.5，在2011年之前，是一個敏感詞。有人曾以公民身份申請公開PM2.5數據。但被環保部門拒絕。理由是，數據僅供研究使用。
環保法，1979年試行，1989年正式誕生。此后的24年里，環保工作和經濟發展極其不平衡，要不要修法，成為長期爭論話題。
2011年，環保法正式進入修法計劃。環保部提交了修法初稿。
2012年8月，全國人大公示的一審草案中，不少條款消失了。涉及公眾參與的內容，“如按日計罰”、“公益訴訟”等被刪去。和“信息公開”相 關的條款，只保留了一條。
環保法一審草案，最終征集到1萬多條意見，反對和批評聲占了絕大多數。“看不到有多少新意。”
不少學者認為，好不容易爭取來修《環保法》的機會，“小修小補”等于浪費了。
一審草案公布2個月后，環保部公開了意見函。針對草案47條條款，提出四大主要意見和34條具體建議。
今年6月，環保法新草案二審。此前被刪除的一些條款又“回來了”，還特別加入了“公眾參與”的內容，單獨成章。
“估計霧霾‘幫了大忙’了。”駱建華笑言。年初，十來個省份人口密集地，出現霧霾，涉及了每個人的利益。
業內人士分析，二審稿的進步和大環境有關。去年十八大報告首次提出了生態文明建設。霧霾則讓大家認識到，環保問題成為影響民生的大問題。
關鍵詞 環評風暴
“可不刮”到“必須刮”
“首次增加”：總量控制制度從單項法進入環保法，區域限批制度首次進入環保法
環保法二審草案的另一亮點是，納入了總量控制制度。區域限批亦被納入環保法草案。
上海交通大學法學院環境資源法研究所所長王曦，對總量控制和行政限批作出解釋：“國家對各省份污染物排放總量進行分配，給個上限。如果地方大量建新項目，老的污染源又控制不嚴，超過了國家限度，環保部門就可采取區域限批，老污染先治理了再上新項目。”
“區域限批原來只是行政機關的行政權力，有自由裁量權。‘環評風暴’可以刮也可以不刮，當地環保部門可以自己決定。”王曦參與了此次修法的前期調研，“寫入環保法后，如果環保部門不做，承擔法律責任。”
2005年，當時的國家環保總局叫停了不少未經環保審批的違法開工項目，共涉及30家大型企業。2007年，環保總局首次采用“區域限批”、“行業限批”等“連坐”懲罰制度。這些嚴厲的行政措施，后來被稱為“環評風暴”。
污染物排放總量控制指標的制度，由日本提出，流行于歐洲。上世紀90年代，中國水污染嚴重，為“救急”，立法機關試圖將總量控制寫入單項法水污染防治法。
參與立法的駱建華回憶，當時總量控制制度曾被某領導以“限制生產，阻礙經濟發展”的理由全部刪掉。好在通過各方努力，最終保留了下來。
總量控制制度在實踐中已有成熟操作，多年的模式是環保部負責指標。
但去年的環保法一審稿規定，由發改委來制定指標。環保部對此還建議：按照歷史和現實，改為“由環保部提出”。
最終，今年的二審稿，將總量控制指標的下達者由發改委改成了國務院，平衡了各部門之間的分歧。
關鍵詞 公民環境權
30年呼吁仍未實現
“刪了沒回”：環保部初稿提到“國家保護公眾享受良好環境權利”，但一審、二審草案均沒有涉及
二審草案，涉及監督政府的內容部分回歸。比如，環保納入經濟和社會發展規劃，國家建立跨區域的協調機制，對官員實行目標責任制和考核評價制度等。
“二審超越了部門分歧，強調政府的責任和監督。”社科院法學所教授常紀文說。但以王曦為代表的專家，希望本次環保法修改能更為大膽，甚至可將政府的科學民主決策單獨成章。
還有一些內容，在環保部提交的環保法初稿和建議中出現過，但一審稿二審稿都沒有它們的身影。比如，“國家保護公眾享受良好環境權利”的相關條款。
69歲的蔡守秋，則為“公眾環境權”呼喊30年。1983年環保法首次修改工作啟動，參與修法的他就堅持將“公民環境權”寫入環保法。
最終，1989年出臺的法律只保留了環境保護義務：“一切單位和個人都有保護環境的義務。”
至今，僅學術界就對環境權入不入法，存在很大分歧。
“如果沒有很好的制度建設，環境權寫得再好也只是空洞的口號。”王曦曾提出對環境權冷思考。
駱建華從法律操作層面出發：環境權更應在憲法、而不是環保法中確立。
以武漢大學法學院教授蔡守秋為代表的一派則認為，環境是種公共產品，規定了環境權之后，公民進行維權“才有底氣”。“像霧霾，造成這么大的損害。規定環境權后，可通過公益訴訟來解決。”蔡守秋說。
現在的二審稿，僅規定環保聯合會可提起公益訴訟。“如果規定了公民環境權，別說環保組織，公民都有權進行公益訴訟。”
蔡守秋同意王曦等關于環保法應對政府進行約束的看法。“強調公民的環境權益，實際上是強調政府的義務，政府應該保護公眾的權益，這等于是把公權力關進籠子里，用權利制約權力”。
據悉，2005年時的人大立法機關有主要領導提出應該將環境權入法。去年，在人類環境會議40周年之際，溫家寶總理在斯德哥爾摩的講話中指出，要“保障人人享有平等的環境權利”。
此次草案審議過程，環境權較少被提及，可以預見，短時間內公民環境權寫入環保法的可能性不大。
目前，環保法草案僅為“修正案”。如果一個法律中，只有若干條進行修改，其為“修正”，如果改動比較大，則為“修訂”或“修改”。
據《南方周末》報道，全國人大民族委員會副主任委員吳仕民在常委會上說：“考慮到環保的重要性，建議這部法是修訂而不是修正，做大修而不是小修。這部法一定要有前瞻性。”
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