預算法修改征到31萬條意見 “立法宗旨”未改受關注
來 源：新京報發表日期：2012-08-06
截至8月5日6時，中國人大網顯示，預算法修正案草案征集意見數已達31萬多條，遠超出此前征集意見數“冠軍”《個人所得稅法修正案（草案）》。
2011年5月，《個人所得稅法修正案（草案）》征集意見時，一個月內征集到23萬條意見，超過2009年至2011年20部法律的總和，曾創下人大立法網上征求意見的紀錄。
預算法修正案草案
半月征集到27萬條意見
中國人大網顯示，從7月6日開始征集意見，截至7月22日18時（即征集時限過半時），征集意見數僅為3.9萬多條。而同期參與意見征集的勞動合同法修正案草案，征集意見數已達20萬條。
昨日是預算法修正案草案征集意見截止日期。這部被視為專業性過強的法規，征集意見過程上演“大逆轉”，后半月征集意見條數銳增27萬余條。半月之內征集到27萬條意見，這是預算法修正案草案創造的紀錄。
目前，中國人大網暫未顯示征集到的意見詳情。
勞動合同法修正案草案
一月征集意見55萬余條
2008年1月1日開始實施的勞動合同法，今年首次修改。6月26日，十一屆全國人大常委會第27次會議首次審議《勞動合同法修正案（草案）》。本次修訂雖然只涉及與勞務派遣相關的四個條款，但仍引起廣泛關注。中國人大網顯示，從7月6日至昨晚6時，征集意見數已達55萬余條，再創法律草案征集意見數之最。
作為一部關系到每一名勞動者和用工方的法律，從啟動立法開始，《勞動合同法》一直備受社會各界關注。2006年3月20日，勞動合同法草案公開征求意見時，僅一個月就收到了社會各界意見19萬多條，創下了法律草案向社會征求意見得到反饋數之最。
■ 焦點
全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青已兩次參加預算法修正案座談會。據其介紹，與會專家學者討論的焦點問題主要集中在三個方面。
地方政府該不該有發債權？
對于地方政府發債權，去年一審稿曾規定“對地方政府債務實行限額管理”，但二審稿調整為“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”
對此，葉青提出，地方財政還是應該有相對獨立性，比如在嚴格限定條件的前提下，有條件地賦予地方政府發債等財政權，地方政府在保證風險不大的情況下，可以發行地方債務。
全國人大財經委原研究室巡視員王連洲表示，按一般的社會治理原則，賦予地方政府多少事權，就應該同時賦予多少財權。從這一點而言，地方政府應該有包括債務融資在內的財政調節權。但另一個不可忽視的客觀條件是我國的吏治制度，地方政府主要負責人的任職期限多為幾年時間，他們為了要政績，如果給予地方政府發債權，可能會給下一屆政府留下難以彌補的債務“窟窿”，造成政務困難。因此發債權暫且堵死為宜，這樣可能利大于弊。
人大如何加強對預算監督？
葉青表示，參加座談的多數專家學者認為，管好政府錢袋子，最重要的就是監督體系。因此在二審稿基礎上，還是應該從立法層面加大預算監督，特別是人大監督，明確全國人民代表大會可以授權人大常委會，審查、監督預算編制和預算執行。
王連洲指出，不論是現行《預算法》還是修正案，都沒有提及一個重要內容——“人大不批準預算怎么辦”。“在美國，如果議會不批準預算，那么政府連工資都發不出來。所以，立法還是應該對‘人大不批準預算’做出規定。這樣，人大監督才會落到實處。”
預算公開如何法制化？
葉青表示，現行《預算法》并沒有對預算公開做出規定，但修正案明確規定，經人大審議通過的預算、預算調整、決算，應及時向社會公開，并規定了負責公開的責任部門。而且，最近兩年，政府“三公公開”和行政經費公開的力度也明顯加大。
但是，我國財政支出預算體系分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別，目前公開的程度只到了“款”這一級別。此前，審計署等部門也表示，各政府部門對“三公經費”的理解不一致。因此，哪些開支應該列為“三公經費”、記入行政經費，立法應該明確。同時，明確預算公開的具體層級和內容，比如要求公開到“項”和“目”，如此才能達到預算監督的目的，清晰呈現出政府開支賬單。
■ 觀點
8月3日，中國財稅法學研究會和北大財經法研究中心召開了預算法修改研討會。與會學者的相關意見整理后，將通過中國法學會遞交有關部門。
“立法宗旨”未改受關注
當天的研討會上，“預算法修正案”第一條，也就是立法宗旨只字未改成為討論最熱烈的話題。
中國財稅法學會副會長、武漢大學教授熊偉注意到，預算法的立法宗旨是沿用上世紀80年代的預算管理條例，這是以政府管理內部事務為準則的思路和理念。他認為，立法宗旨應強化財政預算對政府的約束，完善政府預算的編制、審批和執行，體現出立法機關和公民如何監督財政行為。
中國財稅法學會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，立法宗旨之所以只字未改，很大的原因是政府部門在主導起草修正案草案。
中央民族大學法治政府研究院院長熊文釗擔心，財政部的權力過大，如果預算法由政府部門起草，會被異化。
政府超收支出應規范
武漢大學教授熊偉提出，根據預算法，所有的政府收入和支出都應該納入預算，但政府超收收入的支出部分，預算法修正案草案規定得很模糊。他分析，依照預算法修正案草案，政府超收收入有三個支出方向，即依照法律、行政法規規定安排支出；用于沖減赤字；安排預算穩定調節基金用于補充以后年度預算資金的不足。但法定支出應有預算，政府不能不經人大審批自己安排支出，沖減赤字的“赤字”一般已由政府安排了債務來償還，如果用超收收入來沖減赤字，那已安排債務怎么辦？
北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，政府超收部分的支出并不是經過備案就可以的，怎么審批，怎么使用，應有規定。
學者力主取消財政專戶
依照預算法修訂草案，有預算收入上繳義務的部門和單位，應當依照法律、行政法規和國務院的規定，將應當上繳的預算資金及時、足額地上繳國庫和依法設立的財政專戶。與之前只能上繳國庫相比，草案增加了“財政專戶”。當天不少學者建議，公款應存放在國庫單一賬戶，由央行統一管理，消除財政專戶。
中央財經大學財經研究院院長王雍君曾有在財政部門的工作經歷。他解釋說，財政專戶是由政府財政部門設置的，沒有經過立法機關授權，立法機關、審批部門和央行國庫無法實施有效監督。他認為，國庫單一賬戶應設在央行，預算法修訂中應明確，所有賬戶的資金流動都須報立法機關。
預算法修正案草案二審稿新規定
（2012年6月26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議）
政府發債
預算法修正案草案二審稿擬恢復現行預算法關于地方政府不得自行發放政府債券的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。
預算管理
預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。
預算種類
修正案草案新增第4條：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間相互銜接。”
公開范圍
修正案草案二審稿增加規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。
轉移支付
修正案草案二審稿進一步規范了我國的財政轉移支付制度，強調財政轉移支付應當規范、公平、公開，以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標。
考慮到近些年我國地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復現行預算法規定，明確從嚴規范地方債務，規定除法律或國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。
——全國人大法律委員會副主任委員洪虎
預算法修改歷程
1995年
預算法開始施行
預算法施行，但未對預算公開作出規定。審計署原審計長李金華曾表示，從每年審計查出的問題看，預算的公開度、透明度還不夠大。
2007年
政府應公開預決算
2007年頒行的《政府信息公開條例》，要求政府公開預算和決算報告信息。2010年我國首次推進部門預算公開。
2011年11月
國務院原則通過
國務院常務會議討論并原則通過《預算法修正案（草案）》。會議認為，現行預算法已不能完全適應形勢發展要求，有必要修改完善。
修正案草案一審
十一屆全國人大常委會第24次會議審議預算法修正案草案。會議聽取了財政部部長謝旭人受國務院委托作的預算法修正案草案的說明。
2012年6月
修正案草案二審
預算法修正案草案二審稿提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議。二審稿重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。
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