律師致函全國人大炮轟民航發(fā)展基金稱其違憲
來 源：時(shí)代周報(bào)發(fā)表日期：2012-05-04
4月25日上午，北京的天色微陰，躲在云層后的太陽偶爾撒下一點(diǎn)陽光。一西裝革履的男子手里拿出一份打印好的文件，走進(jìn)東直門大街上的一家郵局，填上了全國人大的地址將文件交給工作人員寄發(fā)出去。
這位行色匆匆的人便是北京市兩高律師事務(wù)所律師董正偉，而他寄出的則是一封違憲審查建議書—建議全國人大對(duì)《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（下簡稱《辦法》）展開違憲審查。
原來4月17日財(cái)政部發(fā)布《辦法》，明確規(guī)定4月1日起對(duì)旅客征收民航發(fā)展基金，同時(shí)，廢止原來對(duì)旅客征收的機(jī)場建設(shè)費(fèi)以及對(duì)航空公司征收的民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。
“這意味著征收長達(dá)20年之久的機(jī)場建設(shè)費(fèi)被代之以民航發(fā)展基金。可是，在我們看來，財(cái)政部收取民航發(fā)展基金出發(fā)點(diǎn)很荒唐、是強(qiáng)制性的行政壟斷行為、違反《憲法》和《立法法》以及《規(guī)章制定程序條例》，沒有事實(shí)依據(jù)且程序上不合法。”4月29日，董正偉律師和另一位在意見書上署名的北京市中銀律師事務(wù)所律師陳東告訴時(shí)代周報(bào)記者他們“上書”的理由。
實(shí)際上，關(guān)于機(jī)場建設(shè)費(fèi)“變身”民航發(fā)展基金的《辦法》一經(jīng)出臺(tái)即引起了人們的熱議，同時(shí)將長期隱藏在“坐飛機(jī)”這種出行方式中的機(jī)場建設(shè)費(fèi)這一爭議較大的問題再次拋到了公眾的視線當(dāng)中。
憤而上書
“為規(guī)范民航發(fā)展基金的征收使用管理，促進(jìn)民航‘事業(yè)’發(fā)展，根據(jù)政府性基金管理有關(guān)規(guī)定，”這是《辦法》中國家財(cái)政部設(shè)定的向旅客征收民航發(fā)展基金的宗旨。
然而，董正偉這位從業(yè)16年，曾經(jīng)炮轟銀行、民航、通信、電力、鐵路、石油等多個(gè)壟斷行業(yè)，向這些行業(yè)中的不合理收費(fèi)和霸王條款開戰(zhàn)的“刁民律師”明確告訴時(shí)代周報(bào)記者，《辦法》中中央部門的出發(fā)點(diǎn)就“很有問題”。
“民航不是‘事業(yè)組織’，而是‘企業(yè)法人’。財(cái)政部不能要求公民繳納發(fā)展基金支持企業(yè)發(fā)展。”董正偉律師說。
依照《公司法》規(guī)定，民航、機(jī)場都是依法成立的企業(yè)法人，應(yīng)當(dāng)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。
而據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解，現(xiàn)有的一線城市和熱點(diǎn)旅游城市的機(jī)場不少還以股份制改造并發(fā)行股票上市。譬如，首都機(jī)場、深圳機(jī)場、上海機(jī)場、廈門空港和白云機(jī)場等。
“財(cái)政部要求公民繳納發(fā)展基金，這等于讓公民拿錢給不相干的公司支持其發(fā)展，這一行為是荒謬的。”視“懂法、守法、護(hù)法”為自己人生信條的陳東律師也告訴時(shí)代周報(bào)記者。
在陳東看來，規(guī)定旅客必須繳納“民航發(fā)展基金”屬于強(qiáng)制性的行政壟斷行為和強(qiáng)迫企業(yè)壟斷經(jīng)營行為，違反了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定。
依照我國《反壟斷法》36、37條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)迫企業(yè)壟斷經(jīng)營，不得制定含有妨礙市場競爭的規(guī)定等。“強(qiáng)制向消費(fèi)者收取民航發(fā)展基金就是逼迫消費(fèi)者買機(jī)票必須交基金，否則無法買到飛機(jī)票。民航企業(yè)和代售點(diǎn)也不會(huì)單獨(dú)賣飛機(jī)票給乘客，這樣乘客不交民航基金就難以乘飛機(jī)，這就是典型的強(qiáng)迫企業(yè)壟斷經(jīng)營、捆綁銷售。”陳東律師進(jìn)一步解釋。
董正偉還告訴記者，《辦法》還涉嫌違背《憲法》和《立法法》。
“根據(jù)《憲法》，公民有依法納稅的義務(wù)，但并沒有繳費(fèi)的義務(wù)。同時(shí)《立法法》規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收需要全國人大立法。征收民航發(fā)展基金實(shí)際上是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收，必須由全國人大立法。顯然財(cái)政部沒有立法權(quán)限。”董正偉說。
董正偉補(bǔ)充，在我國并沒有制定政府機(jī)關(guān)征收基金的法律，也沒有授權(quán)國務(wù)院制定相關(guān)法規(guī)?，F(xiàn)有民航發(fā)展?fàn)顩r表明，民航已經(jīng)是依法經(jīng)營的公司法人，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，客觀上缺少向公民征收財(cái)產(chǎn)建設(shè)民航機(jī)場的先決條件。
“《辦法》并沒有公開征求意見，也沒有召開聽證會(huì)，其實(shí)質(zhì)上違反立法程序規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是無效的。”這是董正偉和陳東律師上書全國人大的另外一個(gè)理由。
原來，早在2002年國務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》明確規(guī)定，凡是規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)征求社會(huì)各界的意見，起草單位也可以舉行聽證會(huì)。
“全國人大應(yīng)該撤銷或宣布其無效，責(zé)令財(cái)政部就此向公眾道歉。”針對(duì)《辦法》，董正偉和陳東兩位律師在建議書中明確寫道。
“變身”之辯
根據(jù)《辦法》，機(jī)場建設(shè)費(fèi)的說法今后將不再使用，而統(tǒng)一稱作“民航發(fā)展基金”，其征收標(biāo)準(zhǔn)大體不變，維持為“乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次50元，乘坐國際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元（含旅游發(fā)展基金20元）”。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人4月17日在接受媒體采訪時(shí)表示，民航發(fā)展基金不是新設(shè)立的基金項(xiàng)目，而是對(duì)既有兩項(xiàng)基金的整合。“民航發(fā)展基金仍維持了原民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，沒有額外增加繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。”
一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，民航發(fā)展基金并非僅僅是換了一個(gè)名稱而已，在民航發(fā)展基金的性質(zhì)、用途、撥付方式等方面都有所變化。
《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第三條明確民航發(fā)展基金的性質(zhì)是政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性基金預(yù)算，專款專用。
“這應(yīng)該被視為機(jī)場建設(shè)費(fèi)的一次‘華麗轉(zhuǎn)身’。”廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院專家、民航資源網(wǎng)評(píng)論員綦琦指出。在綦琦看來，“民航發(fā)展基金代表的是一種新的運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)也是政府管理職能的一種轉(zhuǎn)變。”
此前機(jī)場建設(shè)費(fèi)的性質(zhì)一度處于模糊地帶，究竟是稅、費(fèi)還是基金，一直沒有人能說得清，國家政策也時(shí)常“打架”。
譬如，1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、國家計(jì)委、民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場代收各種機(jī)場建設(shè)基金的意見》將機(jī)場建設(shè)費(fèi)定義為“基金”。而在1995年3月財(cái)政部與國家稅務(wù)總局下發(fā)的文件中則表示，機(jī)場建設(shè)費(fèi)的收入劃歸機(jī)場營業(yè)所得，即機(jī)場在運(yùn)行中以旅客為經(jīng)營對(duì)象提供服務(wù)而取得的收入。
相比不透明的機(jī)場建設(shè)費(fèi)，民航發(fā)展基金屬于政府性基金，收入全部上繳中央國庫，納入政府性基金預(yù)算，其撥付方式也改變了。“作為財(cái)政統(tǒng)一資金，毫無疑問，資金管理的嚴(yán)格性、透明性都將獲得提高。”
1995年以來，機(jī)場建設(shè)費(fèi)的分配規(guī)則是：50%上繳國庫后劃給民航總局提留，50%由民航總局劃給當(dāng)?shù)貦C(jī)場。而此次民航發(fā)展基金，將通過民航總局和財(cái)政部統(tǒng)籌審批撥付。
中國航空法律服務(wù)中心首席專家、北京市藍(lán)鵬律師事務(wù)所主任律師張起淮在接受采訪時(shí)就說：“相比原先的‘一半交給民航局，一半流入地方’的粗糙做法，新《暫行辦法》在一定程度上能夠有效利用資金，防止專項(xiàng)資金的流失，阻斷腐敗滋生的土壤。這算是一種進(jìn)步。”
雖然本次推出的民航發(fā)展基金，表面上實(shí)現(xiàn)了對(duì)過去民航業(yè)不合理收費(fèi)的規(guī)范，但在董正偉和陳東兩位律師看來，民航發(fā)展基金僅僅是過去極不合理的機(jī)場建設(shè)費(fèi)的華麗升級(jí)、“換個(gè)馬甲繼續(xù)收”。
兩位律師明確質(zhì)疑其設(shè)立的合理性。“民航發(fā)展很重要，建立民航發(fā)展基金也很有必要，但問題是，加快民航發(fā)展是民航企業(yè)和政府職能部門的事，關(guān)乘客什么事。憑什么讓公眾為民航業(yè)的發(fā)展買單？”陳東告訴記者。
“有關(guān)部門把應(yīng)由航空公司擔(dān)負(fù)的發(fā)展成本，朝乘客身上轉(zhuǎn)嫁，這顯然有悖市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。按照這樣的邏輯，教育、醫(yī)療、公交等行業(yè)，是否都要由公眾繳納行業(yè)發(fā)展基金，以促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展？如果真這樣，要征收的發(fā)展基金可謂多如牛毛了。這顯然與當(dāng)前中央要求減輕群眾負(fù)擔(dān)、還富于民的發(fā)展理念不符。”董正偉說。
董正偉指出，從性質(zhì)而言，民航發(fā)展基金既不是稅收，又不是捐贈(zèng)，更不是投資，這筆“糊涂費(fèi)”的目的何在？“作為公共交通運(yùn)營的民航業(yè)特別是機(jī)場，大部分是由國家財(cái)政投資建設(shè)的，而國家財(cái)政來自稅收，也就是說每個(gè)納稅人都對(duì)民航業(yè)的發(fā)展已經(jīng)作出了貢獻(xiàn)，再另行向納稅人收取民航發(fā)展基金，無異于向納稅人重復(fù)征稅，于情于理于法都說不通。”
機(jī)場建設(shè)費(fèi)的是與非
民航發(fā)展基金的出臺(tái)，還重新喚起了人們對(duì)機(jī)場建設(shè)費(fèi)的關(guān)注和爭論。
眾所周知，國內(nèi)最早開征機(jī)場建設(shè)費(fèi)的是溫州的永強(qiáng)機(jī)場。20世紀(jì)80年代后期，溫州人在“不要不等不靠”的“三不”精神指引下，自己投資1.325億元建設(shè)了永強(qiáng)機(jī)場，并于1992年開始征收“機(jī)場建設(shè)費(fèi)”。
同年3月，當(dāng)時(shí)的民航總局、財(cái)政部、國家物價(jià)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于聽取民航考察團(tuán)出國考察情況及對(duì)民航和機(jī)場管理體制深化改革若干意見匯報(bào)的會(huì)議紀(jì)要》的精神，從而正式在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一收取機(jī)場建設(shè)費(fèi)。
1995年10月，統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)航班每人次50元；國際航班每人次90元；10年后，到2005年12月31日，機(jī)場建設(shè)費(fèi)到期，隨后2006年國務(wù)院進(jìn)一步發(fā)文規(guī)定機(jī)場建設(shè)費(fèi)征收期限延長至2010年12月31日。后再一次延長至2015年12月31日。
“追溯機(jī)場建設(shè)費(fèi)這20年，其收費(fèi)期限已經(jīng)延長了數(shù)次，而且一到收費(fèi)截止日期，中央有關(guān)部門就給出一紙文件，幾句話就將期限延長5年、10年。”董正偉告訴時(shí)代周報(bào)記者。
對(duì)此，一位航空業(yè)人士向記者解釋了機(jī)場建設(shè)費(fèi)存在的兩大理由：一是因?yàn)閲鴥?nèi)民航業(yè)發(fā)展超出預(yù)期的速度，即使此前二十年一直在征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)以及民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，這部分資金也確實(shí)投入到了民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去了，但對(duì)投入的需求仍然是大量存在的。
“二是因?yàn)閲鴥?nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，民航業(yè)發(fā)展也存在極大的不平衡現(xiàn)象。機(jī)場建設(shè)分布不均，主要城市機(jī)場以及主要航線收入占的比重過大，因此適度的補(bǔ)貼有助于培育市場長期穩(wěn)定地發(fā)展。”上述人士指出。
這位知情人士還援引了財(cái)政部《2012年中央政府性基金支出預(yù)算表》相關(guān)數(shù)據(jù)加以說明：“去年全年民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)安排的支出總額為149.02億元，其中中央本級(jí)支出為54.36億元，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付則為94.66億元。支付給地方的比例超過了60%。”
然而，在全國人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青看來，這一觀點(diǎn)并不成立。在今年全國“兩會(huì)”上，葉青提出議案就指出，改革開放初期，國家財(cái)力薄弱，為了獲取基礎(chǔ)建設(shè)投資，依靠民眾的財(cái)力來支持國家的發(fā)展尚可理解。但現(xiàn)在財(cái)政收入連年高增長，仍然征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)似乎就沒有道理了。
“退一步說，按照每個(gè)機(jī)場投資30億元計(jì)算，已經(jīng)收取的機(jī)場建設(shè)費(fèi)可以建100個(gè)以上機(jī)場，基本上現(xiàn)在全國的機(jī)場都是民眾集資修建的，那么今后也沒有必要存在了。”董正偉律師也補(bǔ)充道。
數(shù)據(jù)顯示，去年我國運(yùn)輸機(jī)場完成旅客運(yùn)送量為62053.7萬人次。按照國內(nèi)每人每次收取50元機(jī)場建設(shè)費(fèi)、國際70元計(jì)算，國內(nèi)機(jī)場建設(shè)費(fèi)285億余元，國際機(jī)場建設(shè)費(fèi)34億余元，合計(jì)約320億元。據(jù)此，董正偉和陳東認(rèn)為“機(jī)場建設(shè)費(fèi)征收了20年，粗略計(jì)算機(jī)場建設(shè)費(fèi)共收取3000億元以上”。
對(duì)于這筆數(shù)字巨大的“收益”，國家一直堅(jiān)持兩個(gè)50%的原則—50%上繳國庫后劃給民航總局提留，50%由民航總局劃給當(dāng)?shù)貦C(jī)場。雖然財(cái)政部每年都會(huì)公開部分收入及支出數(shù)據(jù)，但令人感到遺憾的是，其具體支出去向卻從未公開。
不過，有一點(diǎn)可以肯定，即相當(dāng)一部分機(jī)場建設(shè)費(fèi)變成了機(jī)場企業(yè)的利潤，甚至是機(jī)場上市公司的分紅。譬如，有資料就表明2011年白云機(jī)場建設(shè)費(fèi)返還收入為5.84億元，占營業(yè)總收入42.39億元的13.79%；首都機(jī)場機(jī)場建設(shè)費(fèi)返還收入為10.01億元，占營業(yè)總收入65億元的15.41%。
“民航不是事業(yè)單位，機(jī)場和民航企業(yè)均是股份制上市公司或公司法人，沒有理由通過征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)強(qiáng)制為其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)埋單。”在給全國人大的建議書上董正偉寫道。
無獨(dú)有偶，在今年的全國“兩會(huì)”上，全國人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉寫了一份3000多字的建議《關(guān)于在全國范圍內(nèi)徹底取消“機(jī)場建設(shè)費(fèi)”收費(fèi)項(xiàng)目的建議》，提交給了第十一屆全國人代會(huì)第五次會(huì)議。
“這么多年來，機(jī)場建設(shè)費(fèi)累計(jì)收了逾千億元，但從來沒有公開過具體數(shù)據(jù)。這是一項(xiàng)收費(fèi)時(shí)間最長、收費(fèi)范圍最廣、最沒有法律依據(jù)、最不公開透明、引起最多反對(duì)聲音的不合理收費(fèi)，與廣大人民群眾的利益相悖。”陳華偉表示。
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