網絡綜合治理體系如何構建
來 源：法制日報-法制網發表日期：2017-10-25
對話動機
十九大報告提出，要加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。
近年來，我國在互聯網建設方面取得了長足進展。習近平同志曾強調，網絡空間是億萬民眾共同的精神家園。網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益。我們要本著對社會負責、對人民負責的態度，依法加強網絡空間治理，加強網絡內容建設，做強網上正面宣傳，培育積極健康、向上向善的網絡文化，用社會主義核心價值觀和人類優秀文明成果滋養人心、滋養社會，做到正能量充沛、主旋律高昂，為廣大網民特別是青少年營造一個風清氣正的網絡空間。
我們在網絡建設方面取得了哪些進步？十九大報告提出建立網絡綜合治理體系、營造清朗的網絡空間意義何在？建立網絡綜合治理體系的方向和重點在哪里？圍繞這些問題，《法制日報》記者與互聯網管理領域專家展開了對話。
對話人
中國傳媒大學文法學部副部長、網絡法與知識產權研究中心主任 王四新
北京師范大學法學院教授、亞太網絡法律研究中心主任研究員 劉德良
法制網記者 韓丹東
互聯網建設成果顯著
記者：十九大報告中多次提到“互聯網”一詞。第一次出現是對近年來我國互聯網建設的一個肯定，即互聯網建設管理運用不斷完善。
王四新：重大進展體現在很多方面。首先是在法治建設方面，今年是標志性的一年，例如網絡安全法的實施，此外還有由網信辦牽頭制訂的部門規章，尤其是出臺一些規范性文件，這些都說明我國正在構建一個依法治網的規則和規范體系。
其次是自2013年習近平同志提出要占領網絡宣傳陣地以來，我們采取了很多措施。例如，在治理網絡造謠方面，刑法修正案（九）中增加了相關內容，同時最高人民法院和最高人民檢察院也發布了司法解釋，利用互聯網進行誹謗等行為被納入依法治理的范圍，在實踐中也按照這些司法解釋進行執法。我們的規范體系在不斷完善，執法力度和措施也在不斷增強。具體來講，對互聯網犯罪的打擊、對公民個人信息的保護力度在不斷加大，群眾使用互聯網的安全性大大增加，使用互聯網的獲得感也在進一步增強。從網絡空間規范體系的構建到實際的管理效果都在向好的方向發展，網絡空間的環境正在清朗化。
互聯網作為全社會的基礎設施，在提高全民生活的便利性方面，這幾年的成就是有目共睹的。同時，互聯網信息對整個經濟發展的帶動作用也越來越明顯。
劉德良：過去5年，一個非常重要的改觀是我們的網絡秩序正在走向規范、有序，民眾的觀念在改善。民眾過去對網絡的認識是，網絡是開放的、無邊界的，“想找到我很困難”，于是對自己在網絡上的行為不加控制；但現在大家慢慢意識到，網絡跟現實世界是一樣的，其行為都要受到法律的規范和制約。相應地，民眾在網絡空間中的行為得到了一定的改善。
這些變化來自多方面的努力。第一是相關法律規范、管理辦法的出臺和完善，比如我們正在推行的網絡實名制等；第二來自我們的宣傳和教育工作，在引導民眾樹立正確的網絡使用觀念方面發揮了一定的作用；第三是事物本身的發展狀況，互聯網現在發展相對成熟，人們的認識也隨之改變。
記者：十九大報告提出，加強互聯網內容建設。在內容建設方面，過去5年，我們取得了哪些成績？
王四新：從這幾年努力的方面來看，互聯網的內容建設首先在于建構一系列的規范和規則體系，使互聯網的各個參與方，包括政府部門、企業、個人在進行以互聯網為核心的活動時做到有章可循、有規范可以去遵守。例如，實行互聯網內容提供主體資格的審查，取締越權的非法網站。
此外，我們也號召黨政機關、人民團體充分利用互聯網平臺進行信息的傳遞，讓信息多跑路，讓百姓少跑腿。在發揮國家互聯網信息辦公室主導作用的同時，我們也注重地方互聯網信息辦公室在屬地管理方面的作用。
從企業的層面來說，主要集中于治理互聯網非法、有害內容。我們鼓勵互聯網企業進行內部的制度建設，強化平臺責任。例如，加強企業的投訴、舉報機制等，接受政府部門監管和群眾監督。我們讓網絡平臺承擔更大的責任，也就意味著我們要賦予他們更多的權限。在這方面，我們也采取了一定的措施。比如，我們讓平臺肩負起網絡實名制、建立信用體系和黑名單的責任，平臺掌握用戶的信息，可以精準地對準每個人，管理難度也會相應降低。
劉德良：目前，互聯網內容建設的重點在于抓思想文化等方面，實現的途徑是加強內容監管。比如對直播平臺、視頻節目的規范，對網上的黃色淫穢信息、盜版內容的治理等。同時，我們也給各種形態的網絡內容提供了一個正規的發布渠道，例如網民自己制作的電影、視頻等。
記者：最新數據顯示，我國網絡普及率已達到54．3％，其中10歲至39歲的網民占比達到72．1％，使用手機上網的網民比重也增至96．3％。
王四新：這是中國互聯網發展的主趨勢。民眾會逐漸成為網絡的原住民，互聯網基本生活化。網絡空間與現實生活的界線也變得越來越模糊，互聯網與每個人的生活息息相關。
同時，每個用戶使用互聯網的記錄都會成為整個網絡空間數據的組成部分。這樣的話，網絡空間就會真正成為習近平同志所說的“億萬民眾共同的精神家園”。因此，我們一定要做好網絡的治理工作、網絡輿論的引導工作，讓網絡空間充滿正能量。
劉德良：我們現在處在網絡時代或者說信息時代，網絡已經成為信息傳播的最主要平臺和媒介。時代在變化，我們的觀念也要適應新時代的要求。我們的治理，包括權力的運作等都要在這一背景下進行。因此，網絡文化的建設顯得愈加重要。我們的經濟總量上去了，我們的文化建設也要跟上步伐。
努力形成完善的規范體系
記者：網絡綜合治理體系是一個系統工程，既包括網絡安全的保障、風險的規避，也包括有害信息的治理等。其中，有害信息關系到網絡空間整體的清朗。基于此，我國出臺了一系列法律和規范性文件來凈化網絡空間。例如，2016年11月公布的《中華人民共和國網絡安全法》，國家互聯網信息辦公室于今年8月公布的《互聯網跟帖評論服務管理規定》和《互聯網論壇社區服務管理規定》等。這些法律、管理規定都有著自己的特點，有規范行業平臺的，也有規范網民上網行為的。
王四新：在這些法律中，從執行的嚴格層面來說，網絡安全法起到了最直接的作用。網絡安全法作為一部法律，能夠直接為處罰違規個體和企業提供依據。再加上一些指導行業發展的規范性文件，我們正在努力形成一個較為合理完善的行業發展規范體系。
劉德良：對于網絡規范的規定，最早出現在2000年頒布的《互聯網信息服務管理辦法》。這部文件頒布于我國互聯網起步階段，為以后的法律制定、行政法規、行業規范奠定了基礎。
記者：網絡空間的特點之一就在于其匿名性，匿名性造成了網絡空間有害信息的泛濫、網絡管理難度加大等問題，我國也一直推行網絡實名制，包括針對微信、微博、貼吧等平臺的用戶。
王四新：網絡實名制對于建立網絡綜合治理體系起著比較基礎和核心的作用。我們正在尋求實現國家經濟增長方式的轉型，由低端制造業、機械工業向信息化方向發展。這對網絡各參與方的可識別性提出了新的要求，只有解決好這個問題，才能提高各參與方的責任意識，打造不同緯度、不同層級的信任體系，整個社會才能更充分地利用互聯網，更大膽地投入互聯網事業。但若任由原來不加規范的匿名，各方之間的互信可能會存在問題。
劉德良：網絡實名制在具體執行上還有需要加強的地方，其中重要的一點就是我們的身份識別。現在的做法是網絡用戶綁定電話，這樣一來，電信公司的作用便凸顯出來了。電信公司在辦理電話業務時需要真正去核對用戶的身份，當然這也可以防止一些身份假冒、做假證件的違法犯罪行為。
另外就是身份識別技術仍需要進步，比如我們的身份證件技術。現在的身份證識別主要還是依靠照片的比對，但是不能排除長相相似這種情況，單純依靠人眼是不能進行有效識別的。
處理好發展與安全關系
記者：十九大報告提出建立網絡綜合治理體系、營造清朗的網絡空間的目標。
王四新：首先，建立網絡綜合治理體系，我們強調以政府為主導，充分調動各方的積極性。第二，盡早完善規則體系。盡管這幾年規范體系出臺的力度在加大，但依舊存在問題。這些問題需要在實踐中發現、提出，并在實踐中解決、完善。
另外，我們在未來需要做出巨大努力的是執法隊伍建設。目前網信事業發展很快，我們也想打造以國家互聯網信息辦公室為軸心的綜合協調執法治理體系，但在縣、市的層級上，很多地區還沒有專門的網信部門和網信隊伍。當然有些地方也開始在這方面發力，例如天津、江蘇已經提供了網信部門的編制。但問題是這些人員是最新招募的，對網信工作的認識和規則體系的運用有所欠缺。這就需要加強培訓，讓他們盡快了解網信工作的性質、掌握網信工作的規律、提高自己的執法水平。
劉德良：綜合治理或者說更深層次的綜合治理，恐怕要解決根源問題。從法律意義上來講，綜合治理涉及各種法律法規的修改完善，首先我們得有完善的、科學的法律，其次才能做到有法可依、有法必依。
記者：基于十九大報告提出的營造清朗網絡空間的要求，未來的網絡綜合治理需要注意哪些問題？
王四新：要處理好發展與安全的辯證關系。網絡治理中的很多問題是在發展過程中發現的、在發展中解決的。所以我們要用安全來促發展，而不是單純追求安全而限制和犧牲發展，發展還是引領性的。
具體來說，還是要完善制度，尤其是大型互聯網企業權益受到侵權的救濟機制，我們要給互聯網服務提供商救濟的機會。比如，我們關停一個企業，關停的理由是否充分？企業有沒有申辯的機會？企業和政府部門之間是否可以存在一個溝通的機構？這些都是需要考量的。
劉德良：我們對清朗怎么理解？清朗是一種理想的狀態，也是我們的目標，我們講的清朗是在強調一種秩序的構建，我們提倡的是網絡文化內容的豐富以及雅俗共賞。
本文關鍵字：互聯網 網絡綜合治理 互聯網建設
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