農地“三權分置”：農村改革又一重大制度創新
作 者：蔡繼明 來 源：中國青年報發表日期：2016-11-22
中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱“意見”）。所謂農村土地“三權分置”，是指在原有集體土地所有權和農民家庭承包經營權二權分離的基礎上，將農民家庭承包經營權分解為承包權和經營權，從而實行所有權、承包權、經營權三權分置并行。在下文中，筆者對“三權分置”的效應作一番簡要分析。
農地“三權分置”的內涵及其正效應
根據“意見”，農村土地三權的內涵和權能如下：
土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。
土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包土地并獲得收益，有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。
土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。
上述“三權分置”，順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿和繼續務農的家庭以及下鄉的工商資本實現農地適度規模經營的要求，從而有利于加快新型城鎮化和農業現代化步伐，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。
農地“三權分置”面臨的挑戰及應對
但是，將分離后的承包權認定為成員權，非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地，而農戶已獲得的承包權又只能在本集體經濟組織內轉讓并經農民集體同意；流轉其土地經營權的，須向農民集體書面備案，經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，也須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案，這些規定又會在很大程度上限制農村土地的流轉及農民土地財產權益的實現，從而不利于農地適度規模經營的實現和農民工的市民化。
我國土地實行的是國有和集體所有兩種公有制，土地所有權不許買賣，所謂土地流轉或土地市場的交易（包括出租、入股、轉讓、出讓、抵押、擔保），都只限于土地使用權。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用，為什么農村集體土地的承包只限于本集體經濟組織的內部成員呢？更何況，在依法自愿公平競爭的市場上，這種轉讓是有償有期的，既不會改變土地公有的性質，又能使交易各方共贏多贏，實現帕累托改進，何樂而不為呢？
“意見”指出，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，完善“三權分置”法律法規，總結形成可推廣、可復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度，加快農村土地承包法等相關法律的修訂完善工作，研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。
而我國現行《農村土地承包法》相關條款，并沒有排除集體經濟組織以外的成員依法直接獲得農村集體土地的承包經營權，也沒有禁止農村集體經濟組織成員將承包經營權流轉給集體經濟組織之外的成員。《物權法》相關條款也明確規定，土地承包經營權屬于它所保護的用益物權，而用益物權人有權對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利，并規定農村集體有權將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包。
應該說，上述法律條款都是堅守土改“三條底線”的，即“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”。根據“意見”的要求和中共十八屆三中全會全面深化改革的精神，農地“三權分置”的實施以及由此引發的系列改革，無疑應該在現行《農村土地承包法》和《物權法》已經賦予農民承包經營權各項權能的基礎上，進一步向前推進，賦予農民承包經營權更加完整的用益物權能，促進農地產權在更大范圍內和更大程度上流轉，加速構建城鄉統一、競爭有序的土地市場，從而讓市場在土地資源配置中真正起到決定性作用，并通過改革試點進一步完善相關法律，而不該從這些原有合理的法律規定中倒退。（蔡繼明 清華大學政治經濟學研究中心主任、教授）
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