行政立法研究組成立30周年掠影
作 者：張維 來 源：法制日報——法制網發表日期：2016-10-13
上世紀八十年代，改革發軔，法治奠基，有兩部法律堪稱“扛鼎大法”。一部是《民法通則》，一部是《行政訴訟法》。1986年出臺的《民法通則》鋪就了通向市場經濟的軌道，1989年出臺的《行政訴訟法》鋪就了通向法治政府的軌道。
其中，《行政訴訟法》的“毛坯”，是一個特殊的團隊勾畫的。這個團隊叫“行政立法研究組”。在此之后，行政領域的多部立法都閃動著這個小組的身影。
2016年10月12日，紀念行政立法研究組成立三十周年座談會在全國人大會議中心舉行，江平、應松年、楊景宇、胡康生、孫琬鐘、費宗祎、江必新、馬懷德、胡建淼……法學大家、法律名家群賢畢至。
風云際會
1986年10月4日，行政立法研究組在人民大會堂成立，下設于全國人大常委會法工委。至今整整30年。
中國法學界一些赫赫有名的頂尖人物，在這個小組里都曾出現過。
新中國第一任國務院法制局局長——陶希晉，時任全國人大法律委員會顧問，是發起者與組織者。
這位德高望重的長者，已經去世，我們無法聽他親述成立這一小組時的想法。但行政立法研究組的第一批成員們對此都記憶深刻。
這是一個關于“新六法全書”的典故。中國政法大學終身教授應松年告訴《法制日報》記者，在全國人大常委會、司法部、最高人民法院、中宣部等單位于1986年聯合召開的《民法通則》頒布座談會上，陶希晉提出了如下說法:“我們廢除了國民黨的‘六法全書’，但我們不能沒有自己的法律體系。我覺得我們應該建立一個‘新六法’。”
隨著《民法通則》于1986年4月12日通過，中國的“新六法”中已有民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法，所缺的正是行政法和行政訴訟法。
陶希晉的提議得到了全國人大常委會法工委領導的認同，但那時中國對行政法和行政訴訟法依然陌生。“懂行政法和行政訴訟法的人并不多，1986年開始，才有一些院校開設行政法課程，連行政法的基本內涵都還在探索之中。”中國政法大學終身教授應松年說。
學界的研究尚且存在不足，立法機關就更難直接立法了。在這樣的背景下，陶希晉建議先成立一個專門研究行政立法的機構——行政立法研究組，“為重要的行政法提供毛坯”。
成立大會上，確認行政立法研究組的基本任務是“充分研究我國的現實形勢和經濟與政治體制改革的要求，廣泛搜集國內外行政立法的資料。在此基礎上，對我國需要制訂的行政法應該包含的大致內容提出一個框架，作為一項建議提供給立法機關參考。與此同時，行政立法研究組還將努力擔負起今后對其他重要的行政立法提出咨詢意見的任務。”
時任中國政法大學副校長的江平教授是這個小組的組長。副組長則由北京大學羅豪才、政法大學應松年擔任。
在第一批組員名單中，盡是中國法律界擲地有聲的人物:肖峋、高帆、費宗祎、張耀宗、方彥、朱維究、姜明安、張煥光、王向明、皮純協和郭陽。研究組所聘顧問為陶希晉、龔祥瑞、張尚鷟、段志謙、嚴家其、齊一飛、陳漢章和王名揚。
峰回路轉
“小組成立后，我們最初的想法是想搞出一部類似《民法通則》一樣的《行政法大綱》。”江平說。
這在當時的成立大會上就被開宗明義地提出:“根據憲法規定的原則，制定一部充分體現經濟和政治體制改革要求的行政基本法，哪怕是綱要式的，將是加強社會主義法制的重要步驟。”
應松年回憶:“我手下最早的一批碩士生來幫我工作。我們起草了好多份草案，送給陶老審核。但是，都沒有得到陶老的認可。”
行政法的起草遭遇挫折，這個問題在1986年底陶希晉去世后更為凸顯。失去了指導者的研究組一度進退惟艱。
一直未能拿出令各方滿意的行政法草案，研究組很快調整了方向。江平提出:“從程序法發展到實體法，是一條立法規律。可否借鑒民事立法經驗(先有民訴法，后有《民法通則》)，先搞出一個行政訴訟法來，以此來促進行政實體法的出臺。”這個意見得到一致贊同。
與行政實體法相比，行政訴訟法在當時確實更有基礎。上世紀80年代初，我國在起草《民事訴訟法(試行)》時，就曾經討論過是否要制定一部《行政訴訟法》的問題。但最后只用第三條第二款對此作了規定，即“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”。
與此同時，恰好傳出修改《民事訴訟法(試行)》的消息，這給研究組帶來了新的思路。
于是，研究組從1987年2月開始起草《行政訴訟法》草案。1988年8月，將草案提交給全國人大常委會法工委。法工委在此基礎上開始正式起草工作，廣泛征求意見包括在《人民日報》上全文公布草案。
1989年4月4日，《行政訴訟法》在七屆全國人大二次會議上通過，決定于1990年10月1日起施行。
應松年將《行政訴訟法》的出臺作為行政立法研究組的第一個成果。
擴大戰果
其后，法治在中國日益受到重視，舉國上下對政府當依法行政行成共識。于是，行政復議、國家賠償等權利救濟的立法也被提上議事日程。
行政復議立法交由國務院法制辦負責，而國家賠償立法的前期工作又落到了行政立法研究組的身上。
至今說起這部國家賠償法，應松年還是直接表達了自己的“得意”。因為，這是他們下了很大功夫，擬出來的比世界上其他國家都先進的法律。“西方國家大部分有冤獄賠償法，而我們則是把行政賠償與冤獄賠償放在一起的。”更重要的是，“英國實行過錯原則，美國是非法加過錯原則，我們實行的則是違法原則。”
在國家賠償法之后，行政立法研究組原本希望制定出一部專門的行政程序法。但是，行政程序法的制定在程序觀念與意識還欠缺的大背景下，顯得有些不合時宜。于是，行政立法研究組用了“迂回”戰術，“把國家管理中最重要的行政行為一個一個來立法，把實體與程序立到一起。”立法由此明確了四個重點:行政許可，行政強制，行政處罰，行政收費。
應松年直言不諱地說，“當時行政處罰是最亂的，誰都可以罰，問題最突出。我們就想著先搞行政處罰法。”研究組在立法中重點規定了三個方面:第一，處罰有多少種類。第二，設定權，比如，行政法規不能再設定限制人身自由，這類嚴厲處罰的設定只能是全國人大及其常委會出臺的法律。后來的立法法所確立的“法律保留”原則可以說就是由此而來。第三，程序。規定處罰必須要說明理由，聽取相對人意見，嚴重的處罰還要聽證。這是中國立法第一次引入聽證。
在程序方面，令應松年比較滿意的還有對處罰執行程序的規范。一是裁執分離，二是收支兩條線。
上述四個立法重點(行政處罰，行政許可，行政強制，行政收費)中，除了行政收費(過于復雜)，其他三個立法先后出臺，均有研究組的貢獻。
在法治政府建設中，目前面臨的最大的難題是“職能科學，權責法定”，這是一直缺位的行政組織法的任務。相比行政組織法，行政程序法呼之欲出，在地方上有了很多實踐。
座談會上，與會者普遍認為，全國統一的行政程序法立法時機已經成熟，行政組織法的起草應盡快提上日程。
人才輩出
三十年間，一大批行政法人才從行政立法研究組中走出。當今中國行政法學界的知名學者，很多都跟這個研究組有直接或間接的關系。江必新、袁曙宏、馬懷德、胡建淼、于安、湛中樂、楊建順、劉莘等人都參與過這個小組的活動。而現在，他們都是中國行政法學界的知名學者。
以清華大學教授于安為例。在研究組成立之時，他還是一個在讀碩士研究生。“我還記得，研究組成立那一天，江平教授用車接了應松年教授和我，一起去的人民大會堂。會上，江平教授說，‘年輕人也說幾句吧’。”于是，于安作為青年學者的代表，在成立大會上“發了聲”。
其后，于安更是深入參與到了行政立法研究組的工作中，“我們主要就是跟著老師做事，負責翻譯國外一些資料。比如，美國的國家賠償法(在美國叫侵權求償法)就是我翻譯的，刊發在研究組的內部刊物上，還送給領導去參考。”
這位如今已成長為中國行政法學研究會副會長的學者，回憶起他在研究組的工作經歷，充滿感情。“作為一個研究生，我為國家出了力，雖然微不足道，但也很有成就感。”為此，對于引領他進入研究組的江平與應松年感激不已。
于安認為，研究組在上個世紀80年代開創了“開門立法”的先例，是立法機構和學術界合作的良好典范，而這個模式“對于將來中國立法質量的改善依然是一個典范”。
目前，行政立法研究組已經停止活動，這個研究團隊已轉入中國行政法學會。
薪火相傳揚帆起，不忘初心續遠航。中國行政法學會會長馬懷德教授這樣總結了行政立法小組的精神傳承:
“為人民立法，為法治呼吁”的家國情懷；
“立足實踐，銳意創新”的理論勇氣；
“虛懷若谷，兼容并蓄”的寬闊胸襟；
“勤勉敬業，無私奉獻”的專業精神；
“尊重民意，平等民主”的立法氛圍。
本文關鍵字：行政訴訟法 行政立法研究組
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