馬勇：健全雙支柱調(diào)控框架是為了解決什么問(wèn)題？
作者馬勇系中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員。本文刊于1月1日澎湃新聞網(wǎng)。
【編者按】對(duì)中國(guó)人民銀行(中國(guó)央行)來(lái)說(shuō)，2017年可以視為自2002年以來(lái)的又一重要節(jié)點(diǎn)。在這一年舉行的中共十九大上，第一次將“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱調(diào)控框架寫(xiě)入中央文件之中。這實(shí)際上確立了中國(guó)央行集維護(hù)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定職責(zé)于一身的定位。
金融危機(jī)的教訓(xùn)說(shuō)明，中央銀行僅借助貨幣政策工具難以有效平衡好經(jīng)濟(jì)周期和金融周期調(diào)控。這就需要引入宏觀審慎政策加以應(yīng)對(duì)，通過(guò)健全宏觀審慎政策框架，與貨幣政策相互配合。
雙支柱框架寫(xiě)入中央文件，與中國(guó)央行近年來(lái)在金融宏觀體系架構(gòu)上的積極探索和實(shí)踐分不開(kāi)。這也可以看作是2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，中國(guó)央行結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)逐步構(gòu)建的成果。
那么近年來(lái)中國(guó)央行在調(diào)控框架上做了哪些探索和實(shí)踐?如何看這些探索和實(shí)踐?過(guò)去的探索和實(shí)踐又將如何影響央行未來(lái)調(diào)控框架的構(gòu)建?
近期，澎湃新聞約請(qǐng)中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授馬勇就上述話題撰稿。
中共十九大報(bào)告提出要健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，這向市場(chǎng)發(fā)出了什么信號(hào)?如何理解“雙支柱調(diào)控框架”的內(nèi)涵?如何完善“雙支柱調(diào)控框架”?這些無(wú)疑都是關(guān)乎中國(guó)未來(lái)金融改革和發(fā)展的重要問(wèn)題。
一、雙支柱調(diào)控框架的產(chǎn)生背景
近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新以及金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的加速，金融產(chǎn)品、市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)越來(lái)越緊密，金融市場(chǎng)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)形成、集聚方式和傳染路徑日趨復(fù)雜化，很多風(fēng)險(xiǎn)的形成具有隱蔽、突發(fā)和難以事前準(zhǔn)確判斷的特點(diǎn)，這不僅加大了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)形成的可能性，同時(shí)也顯著增加了政策當(dāng)局防范和管理金融風(fēng)險(xiǎn)的難度。
事實(shí)上，最近幾年的實(shí)踐也充分表明，面對(duì)日新月異的金融市場(chǎng)發(fā)展和金融創(chuàng)新，僅僅依靠傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管工具，已經(jīng)很難確保金融體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，必須根據(jù)金融體系發(fā)展的新形勢(shì)和新特點(diǎn)構(gòu)建新的金融宏觀調(diào)控體系框架。
從國(guó)際背景來(lái)看，2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，世界各國(guó)中央銀行開(kāi)始普遍認(rèn)識(shí)到金融市場(chǎng)中常見(jiàn)的“合成謬誤”問(wèn)題，即單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定并不足以確保金融體系的整體穩(wěn)定，需要從宏觀層面開(kāi)發(fā)具有逆周期調(diào)節(jié)功能的新型宏觀審慎政策工具，以更加有效地防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從整體上維護(hù)金融穩(wěn)定。
目前，在改革傳統(tǒng)貨幣政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立和完善宏觀審慎政策框架已經(jīng)成為世界各國(guó)金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控改革的大勢(shì)所趨。區(qū)別于傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控政策和以巴塞爾協(xié)議Ⅱ?yàn)榇淼奈⒂^審慎監(jiān)管，宏觀審慎政策的主要特點(diǎn)是，立足宏觀全局，維護(hù)金融體系的整體穩(wěn)定，在具體操作上除了關(guān)注時(shí)間維度上的金融順周期行為外，空間維度的重要性機(jī)構(gòu)“大而不能倒”、影子銀行監(jiān)管缺失、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等問(wèn)題也都納入政策調(diào)控的范疇。
總體來(lái)看，無(wú)論是從國(guó)內(nèi)金融發(fā)展環(huán)境變化的角度，還是從國(guó)際金融政策發(fā)展變革的角度，在改革傳統(tǒng)貨幣政策框架的基礎(chǔ)上引入宏觀審慎政策工具，從而最終形成“貨幣政策+宏觀審慎政策”為“雙支柱”的新型金融宏觀調(diào)控政策框架，既有助于宏觀調(diào)控更好地發(fā)揮作用，同時(shí)也有助于更好地防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
二、雙支柱調(diào)控框架的主要內(nèi)涵
所謂“雙支柱”調(diào)控框架，一般的直觀理解，主要是指金融宏觀調(diào)控的兩個(gè)主要支柱，一個(gè)是貨幣政策，另一個(gè)是宏觀審慎政策。不過(guò)，這種直觀理解顯然低估了雙支柱調(diào)控框架所包含的政策創(chuàng)新內(nèi)涵。
事實(shí)上，作為金融宏觀調(diào)控改革的重要政策指南和行動(dòng)綱領(lǐng)，雙支柱調(diào)控框架至少包含以下三個(gè)方面的內(nèi)涵：一是改革和完善傳統(tǒng)貨幣政策，構(gòu)建新型貨幣政策框架(即貨幣政策支柱);二是改革和完善傳統(tǒng)金融監(jiān)管政策，建立宏觀審慎政策框架(即宏觀審慎政策支柱);三是在同一個(gè)整體政策框架下，強(qiáng)調(diào)兩個(gè)支柱之間的充分協(xié)調(diào)和配合。
首先，我們來(lái)看作為支柱之一的貨幣政策。在“雙支柱”調(diào)控框架下，貨幣政策已不再簡(jiǎn)單等同于傳統(tǒng)意義上的貨幣政策，而是孕育著若干重要的轉(zhuǎn)變、改革和創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)現(xiàn)代金融體系下的宏觀調(diào)控需要，進(jìn)一步提升貨幣政策效果。
從實(shí)踐情況來(lái)看，央行目前已經(jīng)在做的工作除推動(dòng)貨幣政策調(diào)控方式從數(shù)量型向價(jià)格型轉(zhuǎn)變之外，還創(chuàng)設(shè)了常備借貸便利(SLF)、短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具(SLO)、抵押補(bǔ)充貸款(PSL)、中期借貸便利(MLF)和信貸資產(chǎn)質(zhì)押再貸款等多種新型貨幣政策工具，進(jìn)一步增強(qiáng)了貨幣政策的調(diào)控能力，并為后續(xù)貨幣政策框架的進(jìn)一步改革和完善奠定了重要基礎(chǔ)。
如果從稍長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角來(lái)看，在全球范圍內(nèi)，貨幣政策的未來(lái)發(fā)展可能還孕育著更加深刻的變革，其中最為核心的一點(diǎn)是，由于貨幣政策事實(shí)上對(duì)整個(gè)金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定都負(fù)有基礎(chǔ)性的責(zé)任，因此，貨幣政策不僅應(yīng)該關(guān)注通脹和產(chǎn)出的穩(wěn)定，還應(yīng)該同時(shí)關(guān)注金融體系的穩(wěn)定。這就要求貨幣政策框架從目前流行的“靈活通脹目標(biāo)制”(以通脹和產(chǎn)出穩(wěn)定為主)轉(zhuǎn)向兼顧金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的“雙穩(wěn)定目標(biāo)制”。盡管前景十分誘人，但在“雙穩(wěn)定目標(biāo)制”框架下，金融穩(wěn)定的盯住對(duì)象如何選擇，貨幣政策如何在金融穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定兩個(gè)基本目標(biāo)之間進(jìn)行有效的權(quán)衡，這些都是亟待研究的重要問(wèn)題。
其次，我們?cè)賮?lái)看另一個(gè)支柱宏觀審慎政策。前文已經(jīng)指出，基于對(duì)2008年金融危機(jī)的反思，建立和完善宏觀審慎政策框架已經(jīng)成為世界各國(guó)的共識(shí)性選擇。從具體實(shí)踐來(lái)看，自2009年9月G20匹茲堡峰會(huì)正式引用宏觀審慎政策這一概念以來(lái)，在國(guó)際貨幣基金組織(IMF)、國(guó)際清算銀行(BIS)、G-20金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)等國(guó)際組織的大力推動(dòng)下，美國(guó)、歐盟和中國(guó)等主要國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體都開(kāi)始了積極的探索和實(shí)踐。
就中國(guó)的實(shí)踐而言，目前的宏觀審慎政策框架已經(jīng)涵蓋了三個(gè)方面的主要內(nèi)容。一是在2011年正式引入差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)信貸投放實(shí)施宏觀審慎管理，其主要內(nèi)容是要求金融機(jī)構(gòu)“量體裁衣”，業(yè)務(wù)擴(kuò)張的速度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和其自身的穩(wěn)健性相適應(yīng);2015年底，人民銀行將差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機(jī)制升級(jí)為“宏觀審慎評(píng)估體系”(MPA)，將更多的金融業(yè)務(wù)和行為納入管理范疇，從資本和杠桿、資產(chǎn)負(fù)債、流動(dòng)性、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信貸政策執(zhí)行等七個(gè)方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行多維度引導(dǎo)。二是為維護(hù)人民幣匯率和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，將跨境資本流動(dòng)的管理納入MPA框架之中，通過(guò)引入遠(yuǎn)期售匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、提高個(gè)別銀行人民幣購(gòu)售業(yè)務(wù)平盤交易手續(xù)費(fèi)率等方式對(duì)外匯流動(dòng)性進(jìn)行逆周期動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，平抑市場(chǎng)的順周期行為。三是為維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展，制定和實(shí)施了以“因城施策”和差別化住房信貸政策為主要工具的住房金融宏觀審慎政策體系。今年8月，央行發(fā)布的《中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告(2017)》提出“探索將規(guī)模較大、具有系統(tǒng)重要性特征的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)納入宏觀審慎管理框架(MPA)”，這意味著宏觀審慎政策框架將進(jìn)一步涵蓋互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域。
最后，加強(qiáng)貨幣政策和宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)配合，是“雙支柱”調(diào)控框架得以發(fā)揮整體功效的重要制度安排。在現(xiàn)有金融體系下，貨幣政策和宏觀審慎政策密切關(guān)聯(lián)。
一方面，成功的宏觀審慎政策可以降低金融體系的整體風(fēng)險(xiǎn)，保障貨幣政策傳導(dǎo)渠道通暢;反過(guò)來(lái)，貨幣政策也會(huì)影響資產(chǎn)價(jià)格和資產(chǎn)負(fù)債表，進(jìn)而影響到金融體系的穩(wěn)定性。
在實(shí)踐中，宏觀審慎政策的優(yōu)勢(shì)在于“結(jié)構(gòu)性調(diào)控”，即針對(duì)局部領(lǐng)域(如房地產(chǎn)市場(chǎng)、股票市場(chǎng))的失衡進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)控，而貨幣政策的優(yōu)勢(shì)則在于“總量調(diào)控”，即維持一個(gè)總體穩(wěn)定的貨幣金融環(huán)境。在特定的經(jīng)濟(jì)階段，面對(duì)日益嚴(yán)重的金融失衡，必須考慮使用貨幣政策進(jìn)行總量調(diào)節(jié)。如果當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱跡象已經(jīng)出現(xiàn)時(shí)，貨幣政策仍然放任信貸閘門開(kāi)得太大，那么，任何后續(xù)的宏觀審慎工具都難以奏效。換言之，宏觀審慎政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)優(yōu)勢(shì)必須以適當(dāng)?shù)呢泿趴偭空{(diào)節(jié)為基礎(chǔ)。事實(shí)上，只有在運(yùn)用貨幣政策來(lái)防止整體金融過(guò)剩的基礎(chǔ)上，宏觀審慎工具才能更加從容地發(fā)揮結(jié)構(gòu)性調(diào)控功能。因此，成功而有效的貨幣政策和宏觀審慎政策能夠互相增強(qiáng)和彼此促進(jìn)。
在實(shí)踐方面，此前全國(guó)金融工作會(huì)議已宣布設(shè)立“國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”，可以視為統(tǒng)一貨幣政策和宏觀審慎政策、加強(qiáng)頂層政策協(xié)調(diào)的重要制度安排。可以預(yù)期，在不久的將來(lái)，特別是在監(jiān)管部門的資源和職能進(jìn)一步整合之后，在實(shí)施重要的宏觀金融調(diào)控時(shí)，中國(guó)將形成貨幣政策、宏觀審慎政策和其他金融政策統(tǒng)一決策、密切配合的宏觀調(diào)控新格局，而這必將極大地提高決策效率和政策實(shí)施的效果。
三、遠(yuǎn)景與展望
中國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)大轉(zhuǎn)型、大變革的時(shí)代，深刻理解金融宏觀調(diào)控的當(dāng)前改革和未來(lái)發(fā)展，必須將其置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下展開(kāi)。基于此遠(yuǎn)大背景，可以預(yù)期，“雙支柱”調(diào)控框架只是更為恢宏的金融宏觀調(diào)控體系改革的一個(gè)開(kāi)端。
盡管現(xiàn)在描述中國(guó)金融宏觀調(diào)控的遠(yuǎn)景框架似乎還為時(shí)尚早，但可以確定的是，中國(guó)正在試圖構(gòu)建一個(gè)國(guó)際領(lǐng)先的金融宏觀調(diào)控體系框架，這一框架的基本特征是：目標(biāo)上金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)共同穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)構(gòu)上國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定委員會(huì)統(tǒng)籌、人民銀行和監(jiān)管部門發(fā)揮重要作用，工具上以目前的“雙支柱”為基礎(chǔ)、繼續(xù)豐富完善政策工具箱，最終形成一個(gè)理念領(lǐng)先、制度完善、實(shí)踐有效的整體調(diào)控框架。
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