龔群：韓國政府的反腐敗斗爭和行政倫理建設
摘要：第二次世界大戰后，韓國作為一個新生國家，進行了長期的反腐敗斗爭。韓國政府的反腐敗斗爭和行政倫理建設，可分為軍人政權時期和文官政府時期。這兩個時期的特點的不同在于，前者主要依靠領導人的決心與威權，后者則主要依靠行政倫理的制度建設。實踐表明，只有通過扎實的行政倫理制度建設和法制建設，從預防入手和依法治腐，才可真正見其成效。
官員腐敗是世界性的難題，并且幾乎是從人類社會有了政府和官吏以來就存在的問題。所謂腐敗，也就是官吏利用職權超越法規與職責范圍，非法或不正當地牟取私利。懲治腐敗從來都是政治生活中的重要議題。腐敗嚴重，政府必然失去人民的信任，因而腐敗問題是一個關涉國家政權生死存亡的大問題。懲治腐敗在不同社會不同歷史時期有不同的措施與方法。第二次世界大戰之后，在一個相對和平的世界環境之中，進行現代化經濟建設是絕大多數國家的選擇。在這一追求現代化的過程中，各國政府都在不同程度上遇到了官吏腐敗的問題，這一問題在不同程度上影響到現代化的進程。在社會法規之外，針對行政人員這一特殊群體提出相應的倫理規范要求，加強行政倫理建設，是現代社會反腐敗的有效途徑之一。與腐敗和反腐敗概念不同，行政倫理是一個現代概念。行政倫理實際上指的是在反腐敗的斗爭中加強倫理制度建設的問題。然而，如果不掃除腐敗也就不可能確立行政倫理，甚至，人們幾乎把反腐敗與行政倫理看成是同義詞。在現代社會，行政倫理制度也是在反腐敗的過程中得到人們的重視和加強的。韓國反腐敗斗爭走在亞洲的前列，其反腐敗斗爭以及行政倫理建設已經取得了相當大的成績。雖然韓國政府離世界最廉潔政府還有一定距離，但研究分析韓國政府的反腐敗斗爭和行政倫理建設經驗，對我國當下進行的反腐敗斗爭無疑有著積極的意義。
一、韓國軍人政權時期
第二次世界大戰之后，韓國作為一個現代國家成立。在韓國建立現代國家之初，其腐敗現象對于國家的發展起著嚴重的阻礙作用。李承晚的第一共和國時期，雖然也提出了反腐敗的行政倫理建設，但只是形式而已。例如，發表了《公職倫理確立宣言》，并設立了以反腐敗為目的的獨立監察機構。然而，在李承晚政府中卻盛行潛規則，即幕后的政治賄賂制度化，使得那些行政倫理措施僅僅成為紙面上的東西。二戰后，韓國政府拍賣日本人留下的工廠，而不賄賂政府官員，不與政府官員有私人關系，就不可能買到工廠，因此，當時的政府不可避免地腐敗成風。第二共和國以反腐敗的口號上臺，其中，最重要的是頒布了《公務員財產登記法案》，但是由于沒有在國會通過，因而這一行政倫理建設和反腐措施并沒有得到落實。
韓國政府的反腐敗斗爭以及行政倫理建設的重大轉機是在樸正熙掌權的第三共和國時期。1961年5月，樸正熙通過軍事政變上臺，建立軍人政權。韓國自第三共和國開始，才有了經濟的高速發展。樸正熙的軍人政權與其他國家的軍人政權有很大的不同。樸正熙自己嚴于律己且十分廉潔，執政近二十年，生前死后都沒有受到貪污的指控。并且，樸正熙政權加強行政倫理建設，制定了處罰貪污受賄的法律，并以反腐敗的名義實施了強制性的、超越法律的措施。同時，樸正熙政權推行政府主導的大企業優先經濟發展模式，韓國經濟開始騰飛，出現了所謂的“漢江奇跡”。然而，這種政府主導的資本主義經濟發展模式，導致了各種行政官員牟利的機會越來越多。并且，由于韓國的行政倫理的制度建設才起步不久，官員的許多違規行為并沒有從制度上進行規范。因此，雖然樸正熙本人很廉潔，他卻無法使他的政府官員像他一樣自律，官員受賄犯罪和違紀案件每年以超過30%的速度增長。官員腐敗日益嚴重從而引起國民的日益不滿。樸正熙說:“由于行政機構缺乏社會監督，國家公職經常由于成為謀取私人利益的工具而遭褻瀆。整個機構的制度化了的腐敗現象即由此產生。其后果導致整個國家的病態。”[1]正是在這種背景條件下，在第四共和國時期，1975年，樸正熙政府把官員腐敗行為提到了危及國家安全的高度，隨之采取了一系列的強制性措施，發起了“庶政刷新運動”，大力肅清有問題官員，并對政府官員腐敗懲治實行“集體責任制”，即對于出現腐敗問題的一級責任監察員和二級責任監察員都進行連帶處分。“庶政刷新運動”不僅肅清了數萬名素質較低或違法違紀的政府官員和公務員，而且也樹立起了新的政府和公務員形象。然而，運動式的強制性措施不可能長期實施;并且，樸正熙政權在反腐敗運動中始終采取自上而下的強硬措施，使得整個政治生活專制色彩濃重，并使得國內政治矛盾激化，最后導致樸正熙本人被暗殺。全斗煥上臺后，即韓國第五共和國時期，也沒有放松反腐敗斗爭。上臺之初，全斗煥就表明要開創一個“廉潔政治的時代”，并發起了“社會凈化運動”。在這場運動中，有大量的官員由于腐敗被指控和逮捕。更重要的是，全斗煥時期的反腐敗斗爭在制度化方向上向前邁進了一大步，頒布了《公職人員倫理法》、《公務員服務規定》和《國家公務員法》，使得韓國的反腐敗從運動型向倫理制度化建設方向轉化。在這三項法律中，尤以《公職人員倫理法》為重要。這項法律，其主要內容為財產登記和財產公開制度、禮物申報制度和就業限制三項制度，并且也開始了依據這一法律進行公務員的財產申報登記(但在當時為非公開項目，并且在有限的高層官員中進行)。然而，具有諷刺意味的是，全斗煥政權一方面進行反腐敗的社會凈化運動并在韓國的行政倫理建設上邁出了重要的一步，全斗煥自己及其家族卻利用總統的權勢，大肆貪污受賄。“持續8年絕對權力的統治引起了諸多大案……表明政界、財政界、乃至包括總統親屬參與的權力型腐敗已達到了無可救藥的地步。”[2]盧泰愚領導的第六共和國力圖進一步推進反腐敗斗爭，并提出了“新秩序、新生活”的反腐倡廉口號，然而，許多反腐敗的措施也只是徒具形式。不過，盧泰愚從制度上推進的反腐敗措施是通過了財產公開制度的實施案，并且他本人于1988年帶頭公開了總統財產。