何帆 鄒靜嫻：國際宏觀經濟政策的協調
作者何帆系中國人民大學重陽金融研究院首席經濟學家，鄒靜嫻工作單位為北京大學國家發展研究院。本文刊于《中國金融》2016年第20期。
增長前景不容樂觀
當前世界經濟呈現出“低經濟增長、低貿易增長、低通貨膨脹、低大宗商品價格、高債務”的“四低一高”態勢，全球經濟態勢短期內復蘇依舊乏力。據國際貨幣基金組織(IMF)統計，2015年全球經濟增速為3.1%，低于上年的3.4%。據世貿組織估計，2016年全球的貿易增速將連續第五年放緩，為20世紀80年代以來最差表現。發達國家普遍通脹率很低。2015年“七國集團”中僅有加拿大一國通脹率超過1%(為1.2%)。在過去一年半里，國際石油的價格降低了70%，這在歷史上是十分罕見的。主要發達國家紛紛采取超低利率政策，導致全球范圍內債務高企。各發達經濟體的公共債務已經上升到超過GDP產出107%的水平。新興經濟體的企業債風險也顯著提高。
金融風險依舊存在
國際金融市場的不確定性在增加，風險在積累，主要原因有以下三點：
第一，來自美聯儲加息的不確定性。如果美聯儲對加息速度、時間以及力度把握不當，有可能會拖累脆弱的世界經濟。每當出現美聯儲要加息的傳言時，全球各大金融市場都會出現劇烈波動，顯示市場避險情緒的上升。美聯儲的加息可能會導致發達經濟體通貨緊縮壓力加大，給新興經濟體帶來資本外流的壓力，并加劇大宗商品價格的下行壓力。
第二，多國實施的負利率政策未來或難以持續。歐元區、丹麥、瑞士、瑞典和日本央行已先后將其貨幣政策利率降至負利率水平。目前，中央銀行采取負利率的國家GDP占全球GDP的23.1%，其中歐洲央行和日本央行覆蓋地區的GDP占比達21%。國際清算銀行在2015年4月份發表的報告中指出，在超低利率背景下，養老基金、保險公司及各類資產管理公司轉向高風險的境內外投資。同時，它還導致資源錯配，使本該倒閉的一些企業得以維持，使本該進行的結構改革與調整一再推遲。如此低的利率也使各國央行在下一次危機來臨時無計可施。
第三，全球金融風險聯動性不斷增強，任何一個區域性的波動都會迅速溢出至全球。有研究表明，新興市場和發達經濟體的大類資產在2008年國際金融危機前的市場聯動性約為20%，危機期間一度飆升至80%，當前依舊處于50%～60%的高位。不僅如此，每當市場波動時，聯動性就會重回80%，這大大增加了應對金融危機時全球協作的難度。
全球化退潮
國際金融危機之后，貿易和投資保護主義抬頭。世貿組織在2016年6月22日公布的一份報告中指出，G20經濟體之間的貿易限制正在不斷增加。2015年10月中旬至2016年5月中旬間，G20新增貿易限制措施共計145項，平均每個月新增21項限制措施，這是自2009年世貿組織開始監測貿易限制措施以來的最高紀錄。2008年以來，G20集團間共產生了1583項貿易限制措施，目前限制措施仍有1196項之多。諸多研究表明，貿易保護主義不僅沒有消失，還有抬頭之勢。新興經濟體逐漸成長為對外投資者，但其對外投資經常會受到各種名目的阻撓。全球投資尚缺乏一套系統而高效的國際規則。更值得注意的是，金融危機爆發之后，世界經濟持續低迷，就業市場難以復蘇，貧富差距不斷拉大，這觸發了全球范圍內的“反全球化”浪潮。
國際經濟政策協調面臨的挑戰
各國經濟之間的相互依存程度不斷提高。一國根據自己的國情實施宏觀經濟政策，有可能對其他國家產生溢出效應。這些溢出效應可能再度反射回來，影響到本國經濟，造成溢入效應。國際貿易、國際投資和國際金融需要更加公平、更加高效的規則。全球氣候變化、貧困與可持續發展等全球范圍內的挑戰，需要通過國際經濟政策協調，需要找到適當的機制提供國際公共產品，需要在全球范圍內尋找對策。
進入21世紀之后，國際經濟政策協調面臨著新的挑戰。隨著各國經濟實力的變化、全球經濟日益多極化，隨著國際金融危機的爆發以及之后出現的長期停滯，原有的全球宏觀經濟政策協調框架已無法很好適應當前全球經濟格局，問題主要表現在以下幾個方面。
第一，對國際經濟政策協調的收益和成本難以達成共識。國際經濟政策協調的目的，一是為了更好地提供國際公共產品，二是為了更有效地避免負面的溢出效應。如果能夠提供足夠的國際公共產品，將帶來潛在的收益，但如果缺乏相關的成本分擔和監督、激勵機制，可能帶來“搭便車”的問題，導致國際公共產品的供給不足。如果無法避免負面的溢出效應，可能導致“負和博弈”，但隨著不確定性的提高，國際宏觀經濟政策協調的收益難以準確度量，會導致國際合作的積極性下降。
國際金融危機之后出現了新的協調議題，導致合作難度進一步增加。金融危機之后，宏觀經濟政策協調的目標中增加了“宏觀審慎監管”議題，各國政府不僅關心增長、通脹、就業和國際收支等傳統目標，還開始關心金融市場穩定。在相關的宏觀經濟學和金融學理論中，缺乏對金融穩定性、金融與宏觀經濟關系的清晰描述，導致各國對政策協調的目的、工具和機制均不明了。比如，金融監管者仍然沒有解決“大而不倒”的問題。各國關于金融機構的信息披露不足，各國之間的信息共享更少，這均阻礙了國際間的協作。
第二，國內的制度、政治因素以及地緣政治因素制約了國際宏觀經濟政策協調。各國對宏觀政策目標以及對各個目標的偏好不同。以貨幣政策為例，雖然各國央行的目標函數中關注變量大致都是一樣的(增長、通貨膨脹、就業、經常賬戶平衡)，但權重可能是不同的，同時各國對于同一宏觀變量的忍耐度也是各異的。歐洲更關注通貨膨脹，而美國相對更關注就業，中國則堅持多目標制原則，包括了經濟增長、通貨膨脹、就業、國際收支平衡以及保證金融穩定、促進經濟轉軌等。一旦各自確定了不同的貨幣政策框架，就很難根據國際經濟政策協調的要求更改。財政政策和結構性改革更是受到國內政治因素的制約。國際金融危機之后，地緣政治風險逐漸凸顯。國際經濟政策協調不可避免地會受到地緣政治的掣肘。
第三，現有的國際經濟規則缺乏足夠的合法性?，F有國際經濟規則缺乏合法性的主要原因在于，一是缺乏代表性，二是缺乏長期愿景。現有的國際經濟政策協調機制仍是以美歐日等發達國家為主導。新興發展中國家在現有國際經濟體系中缺乏足夠的發言權，這些國家盡管經濟實力迅速上升，但在主導國際事務方面仍缺乏經驗，沒有做好由“游戲參與者”轉變為“游戲規則制定者”的充分準備。從新興市場經濟體，尤其是發展中國家角度出發，G20是其參與全球治理的前所未有的機會。G20本應在全球經濟治理體系中發揮頂層設計的作用，但由于機制化程度不高、執行力不強，仍然沒有發揮其應有的作用。
從后續發展動力來看，G20和其他國際組織也面臨著缺乏方向感和長遠目標的問題。G20的誕生是為了應對全球金融危機。在后金融危機時代，G20的功能應如何從危機防范的短期目標轉變為改善國際經濟治理的長期目標?G20是否會被逐漸邊緣化而成為“過渡性”的事物?G20的未來發展，在一定程度上取決于其如何促進國際經濟政策協調，以及如何應對諸如氣候變化、可持續發展等全球化問題。
加強國際經濟政策協調的建議
歷史教訓告誡我們，一旦各國放棄全球宏觀經濟政策協調，全球經濟就很可能陷入危機。第一次世界大戰之后，各國為了刺激本國經濟、保護本國利益，貿易保護主義盛行，競相以貨幣貶值刺激出口。結果，戰爭結束后各國經濟問題非但沒有緩解，反而因缺乏合作而變得更加惡化，最終導致大蕭條一波三折、納粹等反動政權上臺以及第二次世界大戰。
眼下世界經濟又一次面臨嚴峻挑戰：持續低迷的全球經濟復蘇乏力，貿易保護主義抬頭、反全球化浪潮此起彼伏。以史為鑒，世界各國亟須加強全球宏觀經濟政策協調，確保各國在議定框架下加深合作，共同促進經濟發展。具體來說，可以從如下五個方面強化宏觀經濟政策協調。
第一，各國應有足夠的國內政策空間。國際金融危機之前，經濟全球化狂飆突進，但也引發了很多問題?；仡欉@一時期的全球化，最大的問題是，發達國家強力推行過于簡單武斷的“華盛頓共識”，忽視了各國有自己的國情，忽視了全球化對不同的國家、不同的人群帶來的影響。由于西方國家的政經精英們關于全球化的許諾太多，但未能兌現，才導致了現在流行的反全球化運動。在布雷頓森林體系初創時期，國際經濟政策協調較為成功，主要的經驗是各國擁有較大的自主權選擇自己的發展道路和經濟政策。歐洲積極實行歐洲的聯合，同時維持著較高的社會福利水平，日本在公司治理結構、銀企關系和產業政策等方面均和歐美資本主義不同，但都實現了較快的經濟增長。各國應有足夠的國內政策空間以應對外部沖擊對本國經濟的影響。有些國際規則，應考慮各國的實際水平，采取不同的標準。比如，有學者的研究提出，德國、日本和中國應采取和英美不同的資本充足率;在應對氣候變化問題時，發達國家和發展中國家應采取“共同但有區別的責任”。
第二，首倡國際公共產品合作。國際政策協調的動力來自兩個方面，一是國際公共產品，二是溢出效應。如果要解決溢出效應，涉及對國內政策的干預，國際協調難度較大。但是在國際公共產品提供方面，可選擇技術性的、更容易達成共識的領域先行先試，本著先易后難的原則，推動這些領域的合作。要在研究成熟的領域進行協調，在確定對大家是共贏的領域優先推動。在共贏的情況下，要設計好利益的劃分機制，使各國都有動力、自愿參與。對不成熟的領域不能盲目推進協調，可先加強研究和對話。
第三，允許在全球經濟治理改革方面“良性競爭”?，F有的經濟政策協商框架應充分考慮發展中國家的聲音，允許其他經濟政策協調機制的“良性競爭”。現有的全球治理機制下，發展中國家在決策中話語權太小。在IMF的186個成員國中，除了8個大國占有8個董事會席位外，剩下的177個國家則被其余16個董事會席位代表，美國在事實上單獨擁有一票否決權。針對這一情況，IMF也嘗試通過提高發展中國家份額和放寬借款附加條件等做法以增強發展中國家話語權，但幾次重大份額改革都面臨著來自既得利益的阻力。
在此背景下，發展中國家應積極探索新的經濟協作平臺，一方面能更好地在世界舞臺發聲，另一方面也能給現有發達國家主導的國際協作機制一定壓力。比如，中國倡導的一帶一路、AIIB。這些倡議均以開放、共贏為宗旨，并不追求建立封閉的“小圈子”，和現有的國際經濟組織是補充而非替代關系，這是對全球經濟治理改革有益的嘗試。
第四，發揮專業化國際組織的作用。國家間規模的不對稱性、對經濟形勢和跨國傳導效應的不同判斷、政策決策者在各種政策目標之間重要性的不同取舍等，是造成國際協調難以推進的主要原因。由專業性的國際組織出面，可以權衡、協調不同國家政策決策者的觀點差異，遵循“客觀性、可測度性、公正性和包容性”的原則，提出供各方參考的方案。由專業性機構對國際經濟政策協調的收益和成本進行評估，使其結果可監測、可比較，有助于克服各國的畏難情緒，加強“同伴壓力”(peerpressure)。G20可成為聯結各種專業化國際組織的樞紐。比如，G20可和IMF一起推動國際貨幣體系改革，和IMF、OECD等推動對各國結構性改革的監督，和UN等機構落實2030年可持續發展議程等。和G20加強合作，亦有助于提高國際組織的合法性和執行力。與G20同時運行的政策討論平臺T20(Thinktank20，即二十國集團智庫會議)是G20峰會重要配套會議之一。各國政府和各國智庫可以借助T20平臺和其他合作機制加強信息溝通和聯合研究，為協調政策提供及時的政策信息和重要的理論支撐。
第五，加強大國間的合作。大國間的合作是國際經濟政策協調的核心。大國間形成更緊密的協商、合作機制，有助于推進全球經濟治理改革。如果大國間存在分歧，勢必影響到國際經濟政策協調的結果。2010年G20首爾峰會上，中美之間關于經常賬戶失衡占GDP的比例不能超過4%持不同觀點，錯失了國際合作的機會。美國推動TPP、TTIP等超級區域貿易協定，試圖繞開中國重建國際貿易規則，勢必會帶來更多的摩擦和阻力。中國、美國和歐盟等經濟體的溢出效應已經足夠大，而且亦是其他大國溢出效應的主要受影響者。建議在現有的G20“三駕馬車”機制(上一屆、本屆和下一屆主辦國)的基礎上，增加中國、美國和歐盟為常設成員，形成“3+3”機制，加強大國間的合作。
