陳彥斌：“十三五”規劃綱要關于宏觀調控的新思路
作者陳彥斌系中國人民大學經濟學院副院長，本文刊于5月4日《光明日報》。
前不久發布的“十三五”規劃綱要，對未來五年宏觀調控的總體思路進行了全面闡述。與“十二五”規劃相比，“十三五”期間宏觀調控在目標和工具等四大方面體現出明確的新思路。
宏觀調控目標發生較大調整，將擴大就業列為首要目標，并高度重視提高效益與防控風險
“十三五”規劃綱要指出，未來五年宏觀調控將“更加注重擴大就業、穩定物價、調整結構、提高效益、防控風險、保護環境”，與“十二五”規劃“處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構和管理通脹預期的關系”的表述明顯不同。
一是“擴大就業”取代“經濟增長”首次成為宏觀調控的首要目標，表明政府調控思路從“增長為本”轉向“民生為本”，增進民生福祉已成為現階段中國經濟發展的重要目標。另外，在經濟增速持續放緩的態勢下，“十三五”期間每年需要解決的就業人數仍然維持在2500萬人左右，大學生就業壓力尤其大。
二是時隔二十年后再度提出“提高效益”。“九五”規劃將“提高投資效益”列為宏觀調控的目標，主要是為了解決“八五”期間普遍存在的投資效率過低的問題。“十三五”期間再度提出“提高效益”，則是為了應對國有企業與產能過剩行業虧損日益嚴重等問題，有其必要性與迫切性。2015年國有企業利潤同比降幅達到21.9%，產能過剩嚴重的采礦業利潤降幅更達到58.2%。要想實現“提高效益”目標，需要停止大規模的低效率投資、加速“僵尸企業”有序退出以及對瀕臨破產企業實施資產重組，更需要切實深化國企與要素價格改革以激活經濟的內在動力。因此，“提高效益”不應長期成為宏觀調控的主要目標。
三是首次明確地將“防控風險”納入宏觀調控目標體系。“十三五”期間中國面臨多重風險疊加的局面，重視防控風險十分有必要。其一，債務率快速上升導致“債務—通縮”風險加劇。金融危機以來全社會債務率由2008年的184.6%大幅上升至2014年底的278.9%，而總需求疲軟背景下通縮壓力加大，使得“債務—通縮”跡象愈加明顯。其二，銀行壞賬率不斷攀升導致金融風險加大。2015年底商業銀行壞賬率達到1.67%，關注類貸款占比達到3.79%，二者均為近十年的最高點且呈明顯上升態勢。其三，“下行式泡沫”形成和破裂的風險加劇。由于實體經濟持續低迷，資金“脫實向虛”的規模不斷加大，導致資產價格的不穩定性驟增，去年A股市場的暴漲暴跌就是“下行式泡沫”的突出表現，對中國經濟更為重要的房地產價格如果在未來出現類似波動，可能產生更大的破壞力。
宏觀調控工具更加合理，將以財政政策與貨幣政策為主體，并注重對財政與貨幣政策配合、預期管理和宏觀審慎政策等手段的運用
“十三五”規劃綱要指出，“完善以財政政策、貨幣政策為主，產業政策、區域政策、投資政策、消費政策、價格政策協調搭配的政策體系”，而“十二五”規劃則是“加強各項政策協調配合”，并未區分政策之間的主次關系。由于宏觀調控的定位愈加清晰，當前確立以財政政策與貨幣政策為主的宏觀調控體系是正確方向，也與宏觀經濟理論及最新實踐更為接近。未來還應更加凸顯貨幣政策的地位，因為貨幣政策對總需求波動進行逆周期調節比其他宏觀政策更靈活、更及時、更有效，而且“債務—通縮”等棘手問題也要靠貨幣政策才能應對。此外，“十三五”規劃綱要中關于宏觀調控工具的闡述還新增了三點重要內容。
一是“增強財政貨幣政策協調性”。以往財政政策得到了地方財政的積極配合，能及時有效地實施逆向調節，但是目前地方政府債務高企壓縮了財政政策的空間，抑制了財政政策的調控效果。利用貨幣政策緩解通縮壓力則能有效減輕政府債務負擔，從而拓寬財政政策的操作空間。據測算，通脹率上升2個百分點可使財政支出增速提高4.7~5.7個百分點。但也要謹防財政與貨幣政策的協調配合演化為會導致惡性通貨膨脹的“財政貨幣化”問題。
二是“改善與市場的溝通，增強可預期性和透明度”。國際金融危機以來，美歐國家通過加強市場溝通與提高政策透明度的方式，引導公眾預期向政策目標靠攏，提高了貨幣政策的效率。目前中國貨幣政策正處于轉型期，數量型調控效率降低而價格型調控尚未完全建立，更需要預期管理來彌補貨幣政策調控效率的不足。據測算，強化預期管理能夠將目前中國貨幣政策的調控效率提高40%左右。
三是“加強金融宏觀審慎管理制度建設”。金融體系的順周期性會強化實體經濟的波動幅度，需要通過宏觀審慎政策對其進行逆周期調節，從而在經濟上升周期主動抑制金融體系風險的過度承擔，在經濟下行周期增強金融體系的彈性和自愈能力。在“防控風險”成為調控目標的背景下，加強宏觀審慎監管非常有必要。同時，“十三五”規劃綱要首次提出“構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制”，這與國際金融危機以來發達國家宏觀政策的改革方向相一致，實踐經驗也表明，這有助于實現經濟穩定與金融穩定的雙重目標。
宏觀調控更具針對性，將繼續加大定向調控力度
“十三五”規劃綱要指出，“在區間調控的基礎上加強定向調控”、“采取精準調控措施”及“更好發揮財政政策對定向調控的支持作用”，這是“十二五”規劃所未提及的。在目前常規調控政策空間收緊且效率下降的背景下，通過定向調控加大對“三農”、小微企業等薄弱環節和關鍵領域的支持力度，有助于協同推進經濟增長與結構調整。近幾年，西方國家也在使用結構性政策以幫助經濟擺脫低迷狀況，比如美國的定期證券借貸便利和歐洲央行的定向長期再融資操作等。但是，定向調控只能是非常時期的權宜之計，而不應成為宏觀調控的常態手段。無論是財政政策還是貨幣政策均無法根治中國經濟結構失衡的問題，其癥結在于市場化改革仍不到位。此外，長期依靠定向調控，很可能會演化為以宏觀調控之名行微觀干預之實，這與“發揮市場在資源配置中的決定性作用”的市場化改革大方向是相背離的。
宏觀調控方式更加靈活，明確提出“相機調控”原則
宏觀政策應遵循規則還是相機抉擇，這一直是學界爭論的焦點。在國際金融危機以前，實施通脹目標制國家的成功經驗使得宏觀政策應遵循規則的觀點更為主流，但國際金融危機以后，學術界認識到物價穩定不足以保證經濟穩定與金融穩定，故政策應保持一定的靈活性。美國宏觀經濟政策的制定正是因為采取了相機抉擇的方式，才能在危機后迅速做出反應，為其經濟的復蘇打下基礎。
遵循“相機調控”原則也符合當前我國的國情。在通縮壓力加大而流動性相對充裕的背景下，CPI很可能會保持低位運行而難以反映實際經濟情況，因此單獨錨定通脹目標并不可取。此外，在以三期疊加和四大紅利放緩為核心的經濟新常態下，就業和增長等指標均可能超預期變動，故需要提高宏觀調控的及時性與靈活性。當然，“相機調控”不應錨定過多目標，否則會導致時間不一致性等問題，從而降低調控效率。比如前幾年我們曾經在“穩增長”、“控通脹”、“調結構”和“防風險”等目標之間不斷切換，結果導致公眾預期紊亂而沒有妥善解決增速下滑、風險加大和結構失衡等問題。
